導語：如何才能寫好一篇耕地征收補償條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、征用土地基本情況

根據(jù)建設規(guī)劃及實地勘界，*公司工程建設占用白鶴灘鎮(zhèn)魚壩村和舊營村集體土地245.7畝，其中占用集體荒坡237.7畝，占用魚壩村的集體耕地8畝，涉及村民委員會2個，村民小組2個，農(nóng)戶22戶，人口84人。

二、土地被征用單位的確定

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條第三款關于“……村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)……”及《國土資源部關于切實做好征地補償安置工作的通知》（國土資發(fā)〔2003〕358號）文件關于“……征用土地方案經(jīng)依法批準后，市、縣國土管理部門應及時會同政府有關部門，以村（組）為單位擬訂有關農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的征地補償安置方案……”和《*縣建設用地管理辦法（試行）》（2003年9月26日*縣第十三屆人大常委會第四次會議通過）第二十二條第二款關于“一個建設項目征收集體土地涉及幾個村的，分別以各村為被征地單位計算征地補償”的規(guī)定，*公司建設征收土地涉及白鶴灘鎮(zhèn)魚壩村和舊營村，因此，*公司建設用地被征用單位確定為魚壩村民委員會和舊營村民委員會。

三、被征用單位的耕地被征用前三年平均畝產(chǎn)值的確定

根據(jù)《中華人民共和國統(tǒng)計法》第九條、第十條和《中華人民共和國統(tǒng)計法實施細則》第十六條之規(guī)定，按照*縣統(tǒng)計局《關于2003—2005年度白鶴灘鎮(zhèn)魚壩村三年平均畝產(chǎn)值的報告》（巧統(tǒng)字〔*〕8號）文件中提供的糧食作物、經(jīng)濟作物的產(chǎn)量、產(chǎn)值數(shù)據(jù)資料，魚壩村的耕地被征收前三年的平均畝產(chǎn)值為489元。

四、耕地的征收

征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及青苗補償費。

（一）土地補償費的確定

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條“……征收耕地的土地補償，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍……”。該耕地原土地類型為集體荒山、荒坡，后被魚壩村的部份村民開挖，整理后耕種，經(jīng)研究，決定征用耕地的土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六倍，其征收土地的補償費為：8畝×489.00元/畝×6倍＝23472.00元。

（二）安置補助費的確定

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條關于“……征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍……”和《云南省土地管理條例》第二十四條關于“……被征地單位人均耕地在666.7平方米以上的，安置補助費總額為被征收耕地前三年平均年產(chǎn)值的4倍；人均耕地在666.7平方米以下的，每減少50平方米，增加年產(chǎn)值1倍……”的規(guī)定來確定征收耕地的安置補助費。

1.魚壩村耕地面積為1250畝，農(nóng)業(yè)人口1682人，人均耕地面積為0.743畝（1250畝÷1682人＝0.743畝/人），即495.33m2/人。

2.需要安置農(nóng)業(yè)人口為11人（8畝÷0.743畝/人＝11人）。

3.土地安置補助費為被征收耕地前三年平均年產(chǎn)值的7.427倍，即：4倍＋［（666.70－495.33m2）÷50］倍＝7.427倍，其中：4倍為土地安置補助的基準倍數(shù)，（666.70－495.33m2）÷50為應增加的倍數(shù)。

*縣*公司建設征收魚壩村民委員會的土地安置補助費為：7.427倍×11人×489.00元/畝＝39949.833元。

（三）青苗補償費的確定

根據(jù)《云南省土地管理條例》第二十六條關于“……被征收土地上有青苗的，按照當季一茬實際產(chǎn)值補償……”的規(guī)定，考慮到被征收耕地農(nóng)戶的利益，結合實際，被征用耕地的青苗補償按被征收前三年平均產(chǎn)值的一茬給予補償，其青苗補償費合計為8畝×244.5元/畝＝1956.00元。

（四）被征收耕地三項補償費的確定

征收魚壩村8畝耕地的土地補償費為23472.00元；安置補助費為39949.833元，青苗補償費為1956.00元，以上三項補償費合計為65377.833元，每畝8172.229元（65377.833元÷8畝＝8172.229元/畝）。

（五）*公司建設征收耕地補償費最后確定

根據(jù)《云南省土地管理條例》第二十五條的規(guī)定，考慮到被征土地農(nóng)民的實際情況，為充分照顧農(nóng)民的利益，經(jīng)研究決定：耕地每畝補償費從依法計算的8172.229元提高到8200元。

五、征收集體荒坡的補償費確定為3000元/畝

六、被征收土地地上附著物的補償

（一）*公司建設征收土地的經(jīng)濟林木補償標準，根據(jù)實際的種類和大小定價給予補償（詳見附表）。其它雜木不予補償，由戶主自行砍伐，免收有關費用。

（二）墳墓搬遷的補償：磚石混600元/冢，土石混400元/冢。

七、凡是*公司建設選址堪界后所開墾的耕地一律按荒坡補償，所種植的青苗及樹木一律不予補償。

八、其它

（一）土地被征收后人均耕地不足0.2畝的農(nóng)戶，由本人申請，經(jīng)縣人民政府批準，予以轉為非農(nóng)業(yè)人口，享受相關政策待遇。

（二）被征收土地涉及的村、組或農(nóng)戶，應積極配合*公司建設征地工作，對不配合建設征收土地或阻撓建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地，拒不交出土地的，依照《中華人民共和國土地管理法》第二條和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條之規(guī)定，申請人民法院強制執(zhí)行。

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【法律依據(jù)】

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：

1、被征收房屋價值的補償;

2、因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;

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關鍵詞：土地征收 公共利益 問題 對策

我國土地的所有形式分為國家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種，我國的土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉變?yōu)閲宜小?/p>

一、我國當前土地征收過程存在的問題

（一）土地征收程序不夠規(guī)范

依照法律規(guī)定的程序，是土地征收權合法行使的程序保障。我國的《土地管理法》僅對土地征收程序作了原則性的規(guī)定，缺乏規(guī)范性，實踐中操作性不強，具體表現(xiàn)為：第一，程序立法尚顯簡單、粗糙，在許多制度的設計上存在一些不足。如土地征收目的合法性審查沒有納入程序中，征地公告與補償安置公告的設計不科學，“我國現(xiàn)行土地征收程序基本上是內(nèi)部程序。征地公告與補償安置公告是在征地申請被批準之后及補償安置方案制定之后的公告，屬于事后程序?！钡诙恋卣魇請?zhí)行程序中政府處于主導地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批準以及補償標準都是政府說了算，被征地人在征地過程中缺乏表達自己意見的機會。第三，土地征收程序中對被征收者的保護不足。如農(nóng)民對補償程序參與不夠充分，缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道，農(nóng)民權益得不到充分的保障。

（二）土地征收征用范圍不夠嚴格

土地征用是國家授權的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的一種行政行為，直接關系到農(nóng)民的切身利益。目前，我國對“公共利益”概念的界定模糊。我國《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作為集體土地征用的前提條件，但對于“公共利益需要”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無論何種投資主體搞建設，均可征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用，而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給使用。

（三）補償、安置費用的分配辦法不夠精細

根據(jù)《土地管理法》第10條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26條規(guī)定：土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。就補償費用而言，地上附著物和青苗補助費計算標準比較簡單和單一，而且受償主體明確，兩項補償費用的分配在實踐中爭議不大。經(jīng)常引發(fā)爭議的是土地補償費和安置補助費這兩項補償費用，按照《土地管理法》第47條規(guī)定，這兩項補償費用有不同的計算標準，在確定補償時是分別計算的，但許多地方政府在征地過程中往往對土地補償費和安置補助費不加細化，大多采取捆綁式補償。土地補償費在整個補償款中占有很大的比重，這就意味著補償款的大部分還不能直接分到農(nóng)民手中；由于集體土地所有權不明確，所有權權屬糾紛大量存在，實踐中出現(xiàn)很多村民小組與村民委員會以及村民委員會與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府就土地權屬產(chǎn)生的糾紛。

二、完善我國土地征用制度的對策

（一）對“公共利益”做出明確界定

“公共利益”的定義，各個國家和地區(qū)有不同的規(guī)定，并不統(tǒng)一。為了便于實踐中對是否符合“公共利益”進行判斷和嚴格限制政府的征收權，我國應借鑒征用制度比較成熟國家的經(jīng)驗，對公共利益的概念、范圍進行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，以限制借“公共利益”目的濫用征地權的現(xiàn)象。我認為在以后的土地立法和地方的相關土地征收立法當中，選擇列舉的方式效果比較好。在理論界有不少學者已經(jīng)從更具體、明確的角度界定公共利益的范圍?！敖梃b列舉的表達方式，現(xiàn)階段可考慮認定以下用地具有公共利益性質：國防軍事，能源交通，國家機關及公益事業(yè)單位，公共設施，公益及福利事業(yè)，國家重點工程，水利及環(huán)境保護，文物遺跡保護，其他由法律授權部門裁定。”除上述的各類項目用地外，非公益性以及營利性建設項目用地，政府不再直接介入征地過程的具體工作。將這些建設項目直接以立法的形式列入公共目的的用地范圍，既便于操作，也不易出現(xiàn)擴大化的解釋。同時，應該嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準征地。

（二）擴大征地補償范圍

相對于我國的不完全補償原則，國外一些發(fā)達國家土地征收補償范圍的確定，除了要考慮征地行為給農(nóng)民帶來的直接損失外，還要綜合考慮由征收行為引起的一系列間接損失，盡可能地給予農(nóng)民公平、完全的補償。為了保障失地農(nóng)民能在城市里得到進一步的發(fā)展，我國應借鑒各國通行的做法，借鑒境外有關法律的規(guī)定，逐步擴大補償?shù)姆秶?。立法者不能過分單方面強調(diào)國家土地征收的強制性，而忽視被征地農(nóng)民的經(jīng)濟利益。補償金應相當于被征用地前一段時期經(jīng)營的平均收益，征地補償所考慮的主要因素應當包括生活費用、重新就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的資本、住房、社會保障以及一定的土地價值收益。具體可以包括以下幾個方面：1.土地補償；2.地上附著物的損失補償；3.營業(yè)損失補償；4.殘地損失補償；5.社會保障補償以及其他相關損失補償。

（三）完善社會保障制度

第一，建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，并需有充足的資金保障，一旦征地行為發(fā)生，社會保障體系應立即啟動，對失地農(nóng)民給予全方面的關懷，包括基本生活費用、求學、就醫(yī)上的優(yōu)惠、養(yǎng)老保障等各方面，解除農(nóng)民的后顧之憂。第二，要拓寬就業(yè)門路，多形式、多渠道安置被征地農(nóng)民，鼓勵用地單位盡可能地把適合于農(nóng)民就業(yè)的工作崗位，優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，最好是制定合理的獎勵措施。要切實加強農(nóng)民的勞動技能培訓，努力做到定向培訓，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭力和實際就業(yè)率。第三，要鼓勵被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。通過各種信息渠道及時傳遞各類創(chuàng)業(yè)信息，在創(chuàng)業(yè)資金上予以扶持，提供小額貸款及各種稅費優(yōu)惠照顧，并以制度形式規(guī)定下來，使之有章可循。第四，有條件的地區(qū)可試行土地征用補償方式的改革。據(jù)報載，上海青浦區(qū)在建設境內(nèi)50公里滬青高速公路時，由區(qū)政府牽頭，將公路沿線土地征用涉及的鎮(zhèn)、村集體，以土地使用權作為資產(chǎn)紐帶組成土地公司，與高速公路投資方聯(lián)合成立股份合作公司，合作期限為25年。合作公司以每年1100元/畝的標準支付土地使用回報。此舉改變了過去一次性補償?shù)淖龇?，使被征地農(nóng)民的生活有了長期穩(wěn)定的保障。這種做法是改革征地制度的一個創(chuàng)新和探索。

（四）堅守18億畝耕地紅線

確保18億畝耕地，是中央的既定方針，是在土地征收過程中需要堅守的重要原則之一。但落實這項任務的關鍵在地方政府。工業(yè)化、城市化加快形成的旺盛需求，土地出讓帶來的巨大收益，政績與GDP增長掛鉤，部門發(fā)展規(guī)劃的用地期望，農(nóng)民對種地缺乏積極性等，都成為沖擊耕地保護紅線的重要因素。因此，我們首先要科學界定耕地概念，以糧食生產(chǎn)恢復能力為標準，將耕地細分為在耕地和宜耕地，因農(nóng)業(yè)結構調(diào)整減少的農(nóng)地，必要時可以恢復為耕地。其次是嚴控耕地流失途徑。建設占用、災毀耕地、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，應通盤考慮，預防將耕地報為災毀，然后再搞建設的現(xiàn)象。再次是繼續(xù)強化耕地保護問責制。細化各級政府耕地保護責任制，加大行政責任，約束其它規(guī)劃。最后，要努力形成節(jié)約用地倒逼機制。制定集約節(jié)約用地標準，將城鄉(xiāng)建設用地納入整體規(guī)劃，統(tǒng)一管理。參考文獻：

[1]張慶華.中國土地法操作實務.法律出版社，2003.

[2]土地管理法實施條例.

[3]國土資源執(zhí)法監(jiān)察手冊.

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[關鍵詞]城中村;宅基地;征用;補償

[中圖分類號]F321.1　[文獻標識碼]A　[文章編號]1673―0461(2010)09-0089―04

一、引言

城中村是改革開放經(jīng)濟迅速發(fā)展城市擴張的產(chǎn)物。特別是在上個世紀90年代中后期,城市化進程的加快導致了各大中城市用地的緊張。為了城市的經(jīng)濟發(fā)展以及進一步推進城市化,政府紛紛向周圍郊區(qū)和農(nóng)村大范圍擴張,使不少村莊成為城中村。在城中村的開發(fā)利用過程中出現(xiàn)了各種問題,如建筑雜亂無章,基礎設施建設不足、暴力拆遷、補償不足等。因此需要對城中村進行治理改造,統(tǒng)一規(guī)劃建設。全面提升城市建設質量的同時確保城中村農(nóng)民的利益不下降,使其順利轉化為市民。其中的關鍵問題是對城中村農(nóng)民宅基地的補償問題。參與利益分配的政府、開發(fā)商和農(nóng)民三個主體之間地位權利的不對稱,在利益分配上就必然會產(chǎn)生不公平。并且這種不公平并不是少數(shù),在全國范圍內(nèi)都普遍存在。因此能否解決好城中村宅基地補償中的利益分配問題,不僅關系著城市的經(jīng)濟發(fā)展以及城市化的進程,同時也與社會的穩(wěn)定與否有著重要的關聯(lián)。

“城中村”這一概念是楊安(1996)提出來的,但并沒有給出定義,只對城中村現(xiàn)象進行了描述,在后續(xù)的研究中不同領域的學者對這個概念都加以了詮釋。從事經(jīng)濟學研究的學者主要是圍繞社區(qū)所在地、社區(qū)外觀形態(tài)、土地所有制、管理模式、文化習俗和生活方式等各個方面進行了定義(郭松海,張淑琴,2005;鐘海,陳曉莉,2008;成得禮,2008;袁偉,2010等),這些定義可以歸結出城中村的兩大關鍵因素:一是社區(qū)主體身份是否轉變,即城中村中擁有宅基地的居民是農(nóng)村戶口還是城市戶口;二是城中村中存在著兩套管理體系,由于在城中村中不僅居住著原有的農(nóng)民,同時也居住著很多外來務工人員以及一些城市低收入群體,因此,在城中村中同時存在著管理城市居民的居委會和管理農(nóng)民的村委會。在同一地區(qū)同時存在不同的管理體系。必然會引起管理上的混亂,因此是一個重要的判斷城中村是否存在的重要標志。

城中村的出現(xiàn)引起了很多的問題,一些學者認為城中村建筑雜亂無章、人口結構復雜、環(huán)境衛(wèi)生差、基礎設施建設不足、社會管理混亂,是典型的“臟、亂、差”和“黃、賭,毒”聚集地區(qū),應該予以“鏟除”(敬東,1999;劉軍民、黃惠,2005);也有學者指出了城中村存在的經(jīng)濟功能,城中村可以通過村集體經(jīng)濟的股份分紅和出租房屋的租金來為村民提供收入,為村民提供社會保障的福利,也為農(nóng)村社區(qū)的管理提供財政支持等,因此不能輕易否定(劉夢琴,2009)。

研究如何改造城中村的文獻很多。大概可以分為兩類,一類是從宏觀角度上來研究,另一類則是從案例分析出發(fā)研究。從宏觀角度分析的文獻,郭松海,張淑琴(2005)認為城中村的改造除了要遵循以人為本的原則,還要遵循公正、公平以及開發(fā)性安置原則;袁偉(2010)從影響城中村改造的各個因素出發(fā),指出在改造目標、土地權屬變更等方面各個地區(qū)有較大的相似性,但在改造過程中政府所扮演的角色、改造主體的選擇、改造方式、補償方式、改造房屋情況、原有的集體經(jīng)濟組織是否存續(xù)等方面則因區(qū)域不同而不同,所以要因地制宜確定合理的改造方案。在案例的分析中,有學者在研究西安城中村時指出,要順利完成改造,需要提高土地補償標準、提高政府在村民利益訴求中所起的作用、健全社會保障體系和提高村領導素質(劉軍民,黃慧,2005;鐘海、陳曉莉,2008);黃愛東(2009)推薦了廈門城中村改造實行的“金包銀”工程,強調(diào)給予農(nóng)民穩(wěn)定的收益是關鍵所在;張俠、郭愛請(2005)對石家莊城中村改造對策的研究指出,要采取在城中村中建設若干微利出租小區(qū)、土地資產(chǎn)人股成立股份公司以及統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場等措施;楊玲(2009)介紹和分析了重慶市在城中村改造過程中的經(jīng)驗,主要是根據(jù)不同城中村的具體情況制定對應策略、在征地補償方式上進行創(chuàng)新以及注重城鄉(xiāng)一體化改造。

在眾多文獻中,大多沒有對城中村問題進行細致的劃分,尤其是在探討城中村問題時沒有對城中村的補償內(nèi)容作具體界定,沒有區(qū)分耕地補償和宅基地補償兩種情況,不僅將二者混同討論,而且探討的大都是耕地補償問題,很少涉及宅基地征用補償問題。本文擬著重對城中村宅基地補償問題進行分析。

宅基地補償同樣涉及政府、開發(fā)商和農(nóng)民三個參與主體,三者之間的權力地位、經(jīng)濟實力的不平等導致了處于弱勢地位的農(nóng)民得不到的應有利益份額,大部分利益被政府和開發(fā)商瓜分,農(nóng)民的利益受到了極大的損害。2001年國務院第40次常務會議通過了《城市房屋拆遷管理條例》(以下稱“條例”)對拆遷中補償問題進行了規(guī)定。但是隨著時間的推移,這個條例中很多規(guī)定與現(xiàn)實產(chǎn)生了很大差距,2009年時國家出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》(以下稱意見稿)。在這個征求意見稿中,表現(xiàn)出了政府在利益分配方面為保障失地農(nóng)民的利益所作出的努力。本文擬從政府、開發(fā)商和農(nóng)民之間利益分配不公的現(xiàn)狀人手,通過對《條例》和《意見稿》之間的對比分析,來探求提高農(nóng)民在利益分配談判中的地位、進而獲得應得份額的途徑。

二、城中村宅基地補償:兩個條例的對比分析

(一)政府、開發(fā)商與農(nóng)民利益關系分析

首先,強勢的政府。國家規(guī)定,農(nóng)村的集體土地不允許進入土地交易市場,只有當集體土地轉為國有土地后才能進行轉讓。但土地雖然名義上歸農(nóng)民所有,但是農(nóng)民只是擁有土地的使用權和收益權,并沒有土地的所有權,而政府才是土地的真正所有者,則土地征用的補償款中需要在政府和農(nóng)民之間有一個分配。而政府作為權力機關擁有權力,郭正林(2005)認為權力是以合法強制占用資源為基礎的一種社會支配能力,在與農(nóng)民的利益分配中,政府明顯處于強勢地位。

其次,弱勢的農(nóng)民。農(nóng)民世代都以土地為生,土地是農(nóng)民最為重要的生產(chǎn)要素,農(nóng)民的耕地被征用,這樣就切斷了農(nóng)民的主要生活來源,耕地的保障功能消失了。不過此時農(nóng)民擁有宅基地,可以建造房屋充當“食租階層”(李懷,2006),獲取生活來源。但一旦宅基地也被征用,失地農(nóng)民就將面臨兩個問題:生活來源問題和社會保障問題。失地后對于技能較低或者沒有其他技能的農(nóng)民來說,如何獲得一份穩(wěn)定的工作以及享受水平較高的社會保障是失地農(nóng)民能否順利融入城市的

關鍵所在。但將失地農(nóng)民納入到社會保障體系存在著眾多現(xiàn)實限制因素。在這樣的約束和對現(xiàn)實利益更加偏好的共同作用下。農(nóng)民的選擇是――謀取盡可能多的補償,補償中既包含了土地的投資性增值也包含了土地的稀缺性增值(謝青、蘇振鋒、岳亮,2006)。

最后,利潤最大化的開發(fā)商。開發(fā)商作為一個經(jīng)濟組織,最終的目標是追求利潤最大化,期望獲得具有較好區(qū)位優(yōu)勢、價格低廉的土地,并且可以最大程度地開發(fā)被征用土地,同時盡可能降低投資成本,其中包括土地補償。一方面是被征用土地的名義所有者農(nóng)民要求較高的土地補償金額;另一方面是開發(fā)商要求盡可能的壓低補償,這樣政府就會作為一個“中間人”來協(xié)調(diào)二者之間的利益關系,但是在這個過程中難以期望政府中立平衡保護農(nóng)民的利益。因為政府要更多的倚重開發(fā)商來實現(xiàn)城市發(fā)展的目標。政府征用土地引入開發(fā)商來進行土地開發(fā),政府甚至會制定一些優(yōu)惠的政策來吸引實力和資金雄厚的開發(fā)商進入。這樣開發(fā)商不僅能夠牽制政府的政策制定,而且會要求包括較低土地補償?shù)倪@些優(yōu)惠政策。因此,有求于開發(fā)商且處于強勢地位的政府有著偏向開發(fā)商、壓低農(nóng)民利益份額的內(nèi)在傾向(見圖1)。

整個過程中,政府與開發(fā)商都處于強勢地位,在談判等各個方面都擁有更多的話語權,擁有土地的農(nóng)民則處于弱勢地位,擁有較少的話語權,在利益分配中只能獲得較少的利益。

(二)法律變化的對比分析

當市場化的談判無法發(fā)揮作用出現(xiàn)失靈時,就需要出臺相關法律來校正失靈。那么,我國的相關法律法規(guī)是否起到了平衡三者之間的權利地位、進而提高農(nóng)民利益分配份額的作用?對比分析《條例》和《意見稿》兩個法律條例,可以從中看到法律的進步和不足所在。

首先,從目標上設定上來看,《條例》中強調(diào)的是“城市房屋的拆遷管理”,《意見稿》則強調(diào)的則是對失地農(nóng)民的補償問題?！稐l例》中強調(diào)“維護拆遷當事人的合法權益”,《意見稿》中改為“維護公共利益”?！稐l例》強調(diào)“保障項目順利進行”《意見稿》改為“保障被征收人的合法權益”這些都說明《意見稿》有著顯著的進步,將保護重心從“拆遷人”轉移到了“被拆遷人”。并且《意見稿》第一條還指出意見稿是根據(jù)《物權法》來制定的,突出強調(diào)土地的使用權和收益權是屬于農(nóng)民的,體現(xiàn)出失地農(nóng)民保護水平的上升。

其次,補償方式上,除了《條例》中指出的貨幣補償或房屋產(chǎn)權調(diào)換外,《意見稿》中新增加了二者可以相結合的方式,改變了過去單一的補償方式,給予了失地農(nóng)民補償更多的方式,在一定程度上保障了農(nóng)民的權益。

第三,補償金額方面?！稐l例》中并沒有對以房地產(chǎn)市場價格評估作出具體規(guī)定,只是指明“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”,這樣就在開發(fā)商和地方政府之間形成一個尋租機會;《意見稿》第二十條對房地產(chǎn)市場評估價格作出了具體的規(guī)定:“按照房地產(chǎn)估價規(guī)范和有關規(guī)定確定,但不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產(chǎn)的市場交易價格”。對房地產(chǎn)市場評估機構的選擇上也作了規(guī)定“由被征收人以投票、抽簽等方式確定”。并且《意見稿》第二十一條要求房地產(chǎn)價格評估機構對房地產(chǎn)市場評估價格合法性、真實性和合理性負責。從《意見稿》的這些修改可以得出,國家對于補償價格的影響因素、制定機構、評估標準、制定機構的選擇、以及制定機構作出價格評估后應該承擔的責任等都進行了規(guī)定,目的就在于保障失地農(nóng)民能夠獲得應得的補償。

第四,補償協(xié)議產(chǎn)生程序?！兑庖姼濉?第二十四條)對補償協(xié)議的產(chǎn)生程序進行了規(guī)定,首先是“房屋征收部門對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權屬、區(qū)位、用途、建筑面積以及租賃和用益物權等情況阻止調(diào)查登記,調(diào)查人員和被征收人對調(diào)查結果予以確認,并向社會公布”;其次,房屋征收部門根據(jù)本條例規(guī)定,依據(jù)調(diào)查結果、房地產(chǎn)市場評估價格,擬定補償方案,并征求被征收人的意見,在此基礎上房屋征收部門對補償方案予以修改完善,報作出房屋征收決定的縣級以上人民政府批準后予以公告;然后,房屋征收部門按照經(jīng)批準的補償方案,與被征收人就補償方式、補償金額、產(chǎn)權調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項。訂立補償協(xié)議,并向全體被征收人公布;最后,補償協(xié)議定訂立后,如果一方當事人未履行補償協(xié)議的;另一方當事人可以依法向人民法院提訟。這些規(guī)定在《條例》中并沒有體現(xiàn),因此《意見稿》對補償協(xié)議問題上都作了更具體、細致的規(guī)定,更有利于農(nóng)民在征地補償款利益分配中獲得更大的份額。

最后,強制拆遷的規(guī)定。在《意見稿》中第二十八條中規(guī)定,對沒有達成補償方案的可以“由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府根據(jù)補償方案作出補償決定”;對補償方案不認可“可以依法申請行政復議,也可以依法向人民法院提起行政訴訟”,“在行政復議、行政訴訟期間,不停止補償決定的執(zhí)行;逾期不申請行政復議也不向人民法院提起行政訴訟、又不履行的,由作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府強制搬遷,或者依法申請人民法院強制搬遷”;同時也對補償方案被認為是違法的情況作出了規(guī)定,“作出房屋補償決定的縣級以上地方人民政府應當賠償被征收人的損失,并承擔其他相應的法律責任。”這也對農(nóng)民在補償利益分配中享有應有份額提供了法律保障。

三、進一步的建議

與《條例》相比《意見稿》在保護城中村村民權利上有著巨大的進步,對于宅基地的補償有了更為完善的法律規(guī)范,因此可以期待在《意見稿》正式出臺后,城中村村民權益的保護水平將有著顯著的上升。但是僅僅靠《意見稿》還無法全面保障村民權益,同時在提高村民權益保護水平時也要兼顧到其他各方的利益。

首先,失地農(nóng)民失去了宅基地后就等于失去了生活的最后來源,為了保障農(nóng)民的生活,需要將他們納入社會保障體系。有兩條途徑:其一,將失地農(nóng)民納入城市社會保障體系,政府的公共財力吃緊,政府的財政負擔過重,對社會保障資金的投入存在嚴重不足,因此關鍵問題如何籌集資金建立起完善的社會保障體系;其二,就是依靠開發(fā)商,通過他們的投資為農(nóng)民提供一些保障服務,但是需要注意的一個問題是要考慮企業(yè)的整體運行情況,企業(yè)會不會倒閉以及帶來的一系列問題等等。

其次,解決農(nóng)民的安置問題,補償款不能給農(nóng)民提供長久的生活來源,最根本的辦法就是解決他們的就業(yè)問題。各個地區(qū)也采取了不同的措施,例如對失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓,再就業(yè)技能培訓,這樣可以解決城中村中年輕居民的就業(yè)問題;但是對于很多城中村中年齡較大的居民來說,在再就業(yè)問題上存在很多問題,一方面,由于年齡偏大,學習能力以及再就業(yè)能力不足;另一方面,企業(yè)在招聘時也會對年齡有一定的限制;因此,對于這些這些年齡大的城中村居民可以采取廈門“金包銀”工程中的方式,即建立商住兩用建筑,提供給失地農(nóng)民用來經(jīng)營商店或者出租,

但是不能轉讓,這樣就可以解決年齡大城中村居民的就業(yè)問題。

最后,在補償價格確定方面需要考慮到補償款金額定的太高的后續(xù)影響。補償高雖然可以提高農(nóng)民的收益,但是開發(fā)商的收益必然要減少,開發(fā)商為了增加自己的利潤必然要抬高房價。高房價會產(chǎn)生一系列不利影響,影響城市經(jīng)濟的發(fā)展,減少政府的財政收入,財政收入的減少也會影響到社會保障的完善,進而影響農(nóng)民的福利,因此,需要制定一個合理的補償金額,既能不影響經(jīng)濟的發(fā)展以及農(nóng)民的利益,又能使得企業(yè)賺取合理的利潤。

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篇5

水利工程移民安置規(guī)劃設計主要分為以下4個階段，即項目建議書、可行性的研究報告、初步的設計與技術施工設計；而水電工程的移民安置規(guī)劃計劃主要分為3個階段，即預計的可行性研究報告、可行性研究報告與移民安置實施。兩者在程序上雖有較大出入，但其主要任務一致，即：確定工程所需征地以及移民的范圍、調(diào)查因征地而影響的具體人口數(shù)量、國民經(jīng)濟對象的經(jīng)濟損失；評估項目可能會對社會、周圍環(huán)境及周遭地區(qū)造成的影響；論證工程的建設方案與規(guī)模是否合理；制定詳細的移民安置規(guī)劃方案；開展農(nóng)民移民安置工作；改建并恢復專業(yè)項目；處理工業(yè)企業(yè)遷建；規(guī)劃與設計與項目相關的防護工程；清理水庫庫底；編制年度計劃與總進度計劃并實施；估算建設征地所需的移民補償?shù)取?/p>

二、移民安置規(guī)劃設計的主要內(nèi)容

針對移民安置規(guī)劃的設計工作，在不同階段，雖設計內(nèi)容基本一致，但在處理淹沒對象時，其設計的深度是不同的。在水利工程移民安置規(guī)劃設計中的可行性研究報告階段，其主要包含了如下內(nèi)容。（一）制移民安置規(guī)劃大綱。編制移民安置規(guī)劃大綱工作主要包括：確定工程建設所需要的征地范圍；調(diào)查所需征地范圍內(nèi)的實物、移民區(qū)及移民安置區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會狀況、承載環(huán)境資源的能力，移民安置規(guī)劃設計的一切工作均需圍繞已批準的移民安置規(guī)劃大綱來進行。（二）開展水利工程項目必然會涉及到洪水、泥沙淤積等內(nèi)容。為保證工程項目的安全，應合理設計水庫淹沒處理標準內(nèi)容，制定合理的泥沙淤積年限，精確計算水庫洪水回水量、風量爬高值及船行波的影響。（三）影響預測及復核。水庫淹沒所影響的處理范圍應由水庫回水計算成果對其影響的預測成果來確定。若該項與第（二）項工作滿足設計階段所要求的深度，那么在此項工作完成后，下階段只需進行必要的復核便可。（四）水庫淹沒區(qū)與移民安置區(qū)經(jīng)濟社會調(diào)查。開展水利工程建設，需對項目所涉及的水庫淹沒區(qū)與移民安置區(qū)做好經(jīng)濟社會調(diào)查，評估水庫淹沒對該地區(qū)社會經(jīng)濟帶來的影響。要求水庫淹沒所影響的區(qū)域人民應以村或組為單位，共同調(diào)查樣本并搜集相關資料；移民安置區(qū)內(nèi)的人民則以鄉(xiāng)、村為單位，進行樣本調(diào)查并搜集相關資料。（五）針對工程設計方案，提出意見。分析淹沒對象的重要性、對工程的建設將造成何種影響以及影響的程度。

三、建設征地補償投資

（一）征收耕地需按相應倍數(shù)進行補償。嚴格按照國家相關《條例》規(guī)定，應取被征收耕地最近3a的平均產(chǎn)值，按照其平均產(chǎn)值給予16倍的補償。但同為水利水電工程，在大型城市中的飲水工程、灌區(qū)工程與防洪整治工程中，所占地所采取的賠償仍然以16倍作為標準。這樣的賠償標準難免造成農(nóng)民心理不平衡的情況，主要原因是公路工程、鐵路、高鐵工程等工程占地的賠償標準遠遠高出水利水電工程的賠償標準。同時，根據(jù)《條例》所涉及的內(nèi)容，水利工程占地失地農(nóng)民將無法享受后期的扶持政策，在一定程度上影響了移民安置工作的順利開展。（二）工程建設征地區(qū)與移民安置。區(qū)耕地的經(jīng)濟產(chǎn)出有較大的差異根據(jù)相關《條例》規(guī)定，若工程建設征地區(qū)域耕地經(jīng)濟產(chǎn)出與移民安置區(qū)耕地的經(jīng)濟產(chǎn)出存在較大的差距，則低于部分按安置區(qū)耕地的年產(chǎn)值計算并給予土地使用經(jīng)營權的費用，這對生產(chǎn)安置造成了一定程度的阻礙。（三）關于移民搬入新址建房問題。據(jù)相關《條例》規(guī)定，被占用住房的補償標準應按照原住房的房屋結構，以現(xiàn)在的物價水平進行計算后給予相應的補償。這樣，大多數(shù)農(nóng)民為獲得與原住房面積相等的新住房，更難以恢復生產(chǎn)，這對移民工程的實施造成了一定的影響。因此，在開展移民工程安置項目時，為保證社會的和諧與穩(wěn)定，應結合村鎮(zhèn)建設標準做出與村鎮(zhèn)發(fā)展相適應的規(guī)劃，并圍繞移民生產(chǎn)安置規(guī)劃標準進行移民安置新村的建設。

四、結語

開展水利水電工程建設征地農(nóng)村移民生產(chǎn)安置工作，需把握好國家、集體、個人，三者之間的利益關系，確保人民的基本權益，為工程的順利實施營造良好的環(huán)境，進而推動國民經(jīng)濟穩(wěn)定、有序的發(fā)展。

作者:劉占兵 單位:河北省遷西縣水務局

參考文獻：

篇6

集體土地入市才能縮小征地范圍

《南風窗》：國土資源部稱此次《土地管理法》修改的一個重點是集體土地的征收，要和《國有土地上房屋征收與補償條例》相銜接，集體土地征收制度變更的難點在哪里？

鄭振源：縮小征地范圍就要開放集體土地。在上世紀80年代，集體土地已經(jīng)進入了市場。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革后，解放了農(nóng)村剩余勞動力，給了集體土地決策權，農(nóng)民可以在自己的集體土地上辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但是集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營幾年以后，出現(xiàn)了問題，那就是產(chǎn)權不明確，所以1988年開始改制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獨立出來，不再為集體所有，改成了私有民營或者股份合作制企業(yè)。改制之后，企業(yè)跟土地的關系就變了，變成了集體土地出租給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，集體土地形成了一個市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因此蓬勃發(fā)展。而1998年的《土地管理法》出臺后，集體土地出租，都變成非法了。普遍存在的集體經(jīng)濟組織出讓、出租建設用地使用權的行為被定性為“以租代征”的違法行為。

《南風窗》：集體土地入市的話，會不會出現(xiàn)大批耕地被開發(fā)為建設用地的情況？18億畝的耕地紅線應該如何堅守？

鄭振源：1985年、1992~1993年經(jīng)濟過熱，出現(xiàn)了兩次占用耕地，刺激了政府調(diào)整土地利用戰(zhàn)略，實施“嚴格保護耕地，嚴格控制建設用地”的戰(zhàn)略，意圖以嚴格保護耕地的“倒逼”機制來控制建設用地總量。我認為守住18億畝紅線沒有必要，不要把保護耕地看得那么緊張，保護耕地是為了保護糧食安全，糧食總產(chǎn)量取決于兩個因素，一個是耕地面積，一個是糧食單產(chǎn)?，F(xiàn)在耕地面積是少了，但是糧食形勢好了，只要總產(chǎn)量保持5億噸以上就沒有問題，而且未來提高單產(chǎn)還有很大潛力。

土地應由市場配置

《南風窗》：《土地管理法》規(guī)定了耕地占補平衡，建設用地占多少，就要補多少耕地，工業(yè)化、城市化跟保護耕地是一對必然的矛盾嗎？

鄭振源：在土地利用效率不高的情況下是一個矛盾，人口已經(jīng)13億了，土地資源就這么點。但是這個矛盾的解決，不能通過土地面積上分攤指標、嚴格控制來解決，而是要靠集約利用土地，提高土地的利用效率。工業(yè)化、城市化的過程中，建設用地必然要增加，我們現(xiàn)在的城市化率47%，未來要提高到70%以上，所以建設用地的增加不可避免，但是不能像現(xiàn)在這樣粗放用地。南京農(nóng)業(yè)大學曾經(jīng)做過一項研究，假如實行土地市場配置而不是現(xiàn)在的計劃配置，可以減少建設占用耕地21.7%。而如果土地由市場配置的話，用地都要到市場去找，建設用地就會節(jié)約利用。現(xiàn)在的房地產(chǎn)市場，開發(fā)商拿到地之后沒有粗放利用的，樓蓋得越高越好，就是因為地是花錢從市場上拿來的。

《南風窗》：國有土地和集體土地似乎形成了兩個極端，在房地產(chǎn)市場，土地價格的高昂造成了高房價，集體土地卻仍然高度計劃、被嚴格管控，土地的價值無法得到體現(xiàn)。一方面是高價，一方面“賣不出去”。

鄭振源：1998年修改的《土地管理法》的核心就是保護耕地、控制建設用地。連前蘇聯(lián)都沒有這樣嚴格的土地制度。市場機制只能在國有土地、建設用地指標控制的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。現(xiàn)在我們國家整個經(jīng)濟框架的市場配置已經(jīng)定了，但是土地卻還是高度計劃。

《南風窗》：這種高度計劃的土地配置制度帶來的直接影響是什么？

鄭振源：現(xiàn)在的土地市場只能在建設用地的指標范圍內(nèi)騰挪，國土部每年有個建設用地計劃指標，但是工業(yè)用地和房地產(chǎn)用地市場由于不同的定價機制，形成了兩個市場。賤賣工業(yè)用地、貴賣住宅用地。而集體市場本來運作良好，現(xiàn)在變成了隱形市場。3個不同的市場就是土地計劃配置制度造成的，因此，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，由市場配置資源，工業(yè)、房地產(chǎn)用地找市場，而不是找指標。

政府的作用只能是指導性

《南風窗》：即使是在土地完全市場化的國家，土地的用途也要經(jīng)過一定的規(guī)劃，并不是想干什么就干什么，政府規(guī)劃和土地流轉應該保持怎樣的關系？

鄭振源：以美國為例，它實行的是城市建設邊界的辦法，也就是劃一個城市建設邊界，劃進去的地比城市建設的實際需要通常大15%~25%，目的是防止城市分散亂建，城市建設集中在這個邊界里面，并不是控制城市規(guī)模，還有一個考慮就是地價，如果這個圈劃小了地價就要上漲。而我們的規(guī)劃其實是定了一個建設用地的天花板，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997~2010年）》規(guī)定城鄉(xiāng)建設用地零增長，但是這個規(guī)劃開始執(zhí)行后，3年就突破了，新一輪的規(guī)劃又訂了一個天花板，很快又要突破了。天花板可以定，但只能是預測性和指導性的，不能作為控制指標。

美國的城市規(guī)劃規(guī)定的是一個底線，除了規(guī)劃禁止的項目，土地可以隨便用。主要是解決土地用途之間的外部不確定因素，比如，耕地和房屋建設、工業(yè)建設跟住房用地的矛盾。如果劃了工業(yè)區(qū)，里面就不能種地、蓋住宅了，劃了住宅區(qū)，里面就不能蓋工廠，而不是確定每塊土地的用途。所以，政府要千方百計促進節(jié)約利用土地，不是把面積管得死死的。在節(jié)約利用土地的情況下，耕地和建設用地的數(shù)量由市場來調(diào)節(jié)，如果建設用地多了、耕地少了，糧食產(chǎn)量下降，糧價就要上漲，那么農(nóng)民就會選擇開發(fā)土地種糧食，總之是用價格的辦法使耕地和建設用地之間有個平衡點。我們現(xiàn)在是人為劃出一個界限，用18億畝紅線分割出了兩個市場。

《南風窗》：怎么評價國土部上報國務院的《土地管理法》修改稿，以征收制度為重心的《土地管理法》修改能起到多大作用？

篇7

關鍵詞：年度；問題；建議

中圖分類號：P285.2+39 文獻標識碼：A

一、征地實踐中遇到的困難和問題

（一）征地程序較為繁瑣。征地審批要自下而上層層會審、簽字、蓋章。征地前期的用地預審要進行用地規(guī)劃選址、勘測定界、占用耕地和基本農(nóng)田論證聽證、補充耕地和補劃基本農(nóng)田等一系列工作程序，在征地報批時有相當一部分工作重復，致使審批過程長。

（二）征收范圍不明晰。我國的憲法、《物權法》和《土地管理法》都規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或征用并給予補償。但對于什么是“公共利益”，相關的法律都沒有明確界定，使得征地范圍和規(guī)模不斷擴大。

（三）征地的補償標準普遍偏低。縱觀幾十年的變化，應該說征地補償標準是在逐年提高的，但按被征土地原用途，即農(nóng)用用途的產(chǎn)值倍數(shù)進行補償?shù)幕舅悸芬恢挛醋儭＿@種思路的要害在于剝奪了農(nóng)民分享土地增值收益的機會，農(nóng)民只能按土地的農(nóng)業(yè)用途獲得補償，不能獲得土地用于工業(yè)化城市化產(chǎn)生的增值收益。而且，無論是以年產(chǎn)值倍數(shù)進行補償，還是按國務院28號文規(guī)定的以統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價進行補償，本質上都是政府定價。而且對宅基地和農(nóng)民住房沒有完整的明確的補償規(guī)定。

（四）征地程序尚不完善。征地程序的設計和執(zhí)行不當，造成被征地農(nóng)民的知情權、參與權、決策權得不到充分體現(xiàn)。即使有分歧、有意見，也沒有“上訴權”，只能協(xié)商。

二、征地制度改革的建議

（一）簡化征地程序。對征地程序的聽證公告等資料，不要求報國土資源部，由市縣操作并負責即可。以簡化征地審批報件，加快征地審查報批。

（二）明確征收范圍?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》已經(jīng)出臺，對公共利益做出了明確規(guī)定，在其所列情形中，由于保障性安居工程以及城市危舊房改造不符合農(nóng)村的情況，因此，將其去掉后，即可作為征收土地中的公共利益，即國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。真正做到國家征收農(nóng)民集體土地，嚴格用于不以盈利為目的、為社會公眾服務、效益為社會共享的公共設施和公益事業(yè)以及關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重大經(jīng)濟發(fā)展項目。

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【關鍵詞】博弈論；城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民

一、前言

近年來，由于城鎮(zhèn)化的不斷演進，頻頻出現(xiàn)征地補償偏低，被征地農(nóng)民權益受損的現(xiàn)象，從博弈的層面剖析失地農(nóng)民權益受損的原因是維護失地農(nóng)民權益的前提。

二、模型的構建

根據(jù)博弈論理性人假設，地方政府和失地農(nóng)民均是面臨約束條件下最求自身效用最大化的經(jīng)濟理性人。其中，地方政府根據(jù)本部門利益與成本做出戰(zhàn)略選擇；失地農(nóng)民權衡自身利益的得失做出戰(zhàn)略選擇。參與人之間了解對方戰(zhàn)略空間、支付函數(shù)等特征，并且所有參與人同時選擇行動無先后次序，構建完全信息靜態(tài)博弈模型。

其中-M代表政府因尋租而受到的懲罰（當農(nóng)民維護時），L代表政府獲得的尋租利益（當農(nóng)民不維權時），C代表農(nóng)民維權成本，P表示農(nóng)民維權成功的概率，R代表農(nóng)民維權成功時獲得的利益，RP-C即為農(nóng)民維權成功后的利潤。

三、模型分析

在模型中討論RP-C

在模型中討論RP-C>0的情況時，站在維護失地農(nóng)民權益的立場上，我們希望有：A>2C/（RP+C），失地農(nóng)民維權；B>L/（L+M），地方政府不尋租。采用反證法分析：假設失地農(nóng)民維權成本很小，維權成功后獲益很大，地方政府尋租利益很小，被發(fā)現(xiàn)尋租后懲罰很大，則較易出現(xiàn)這種情形。地方政府自恃壟斷社會資源，濫用公權力侵害失地農(nóng)民利益的現(xiàn)狀表明這些假設在當今社會不成立。失地農(nóng)民利益受損究其根本原因是我國土地產(chǎn)權制度和土地征用制度的不完善。

（一）對R較小的分析

依據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征地補償費用的計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中征收耕地的土地補償費，以該耕地被征收前三年平均產(chǎn)值的6―10倍，征收耕地的安置補助費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4―6倍，二者的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。

（二）對C較大的分析

在地方政府和失地農(nóng)民博弈過程中，失地農(nóng)民處于弱勢地位，權衡巨額信息搜尋成本和微薄的補償費用，失地農(nóng)民往往會選擇沉默，被動接受政府的安排。同時，由于權利的不對稱，導致政府由于失地農(nóng)民的不合作所帶來的一些監(jiān)督成本最終也會轉嫁給失地農(nóng)民，形成一種“正反饋”效應，最終導致政府這個強者更強，而失地農(nóng)民這個弱者更弱。

（三）對L較大的分析

我國現(xiàn)行征地制度的主要特征是政府用行政命令手段替代市場機制，由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程不是一個平等的產(chǎn)權交易過程，而基本上是一個行政強制性過程，完全排斥了以市場機制為導向的農(nóng)轉非的土地資源配置方式，失地農(nóng)民的損失成為政府巨額收益來源的同時更加導致了整個社會的無效率，這不得不說是政府和失地農(nóng)民之間權力――權利的零和博弈。政府的巨額利益建立在失地農(nóng)民的利益損失之上。

（四）對M較小的分析

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！痹谶@種制度安排下，政府既是“裁判員”又是“運動員”，享有征地的裁決權和補償標準的制定權以及爭議的裁決權。這種缺乏有效約束機制的征地制度，無疑會進一步地縱容政府失范行為的發(fā)生，甚至還助長了政府以征地為手段提高政績的欲望和追逐利益的尋租行為。

參考文獻：

[1]康棟.基于博弈論的我國失地農(nóng)民保障問題經(jīng)濟學分析[J].中國經(jīng)濟

[2]賀雪峰.鄉(xiāng)村的前途[M]，山東：山東人民出版社，2007

[3]劉曉霞.我國城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民問題研究[D].東北師范大學，2009

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【關鍵詞】社會發(fā)展；優(yōu)化城市空間；農(nóng)村房屋拆遷；農(nóng)民切身利益；加快補償立法

一、前言

國土資源部2016年的“十三五”規(guī)劃綱要中，對我國國土資源的形勢做了介紹也提出了相關要求。表示目前征地拆遷等矛盾日益突出，必須從解決人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，切實維護群眾合法權益，傾情傾力使資源惠民利民，使人民群眾共享發(fā)展成果。

二、我國農(nóng)村房屋拆遷現(xiàn)在解析

鑒于農(nóng)村房屋拆遷工作的政策性、實效性和群眾性都很強，因此拆遷工作涉及的范圍廣、難度大，致使我國的農(nóng)村房屋拆遷工作面臨較大的問題。這些問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，缺乏健全的法律法規(guī)，相關行政管理程序不完善，沒有相應的司法保障，導致政府職能錯位、監(jiān)管不到位；其次，一些地區(qū)沒有結合當?shù)貙嶋H情況制定補償標準，因而補償款較低，不能滿足農(nóng)民需求；再次，拆遷安置過程中，存在較大的盲目性，另外，關于非住宅類的房屋拆遷其補償標準不夠健全、完善。種種問題，導致農(nóng)民切身利益受到損失，引發(fā)了農(nóng)民群眾的不滿，嚴重阻礙農(nóng)村房屋拆遷工作的穩(wěn)定開展。

當前，在我國農(nóng)村房屋拆遷安置過程中以下幾個問題成為拆遷工作難以開展的矛盾焦點：

首先，拆遷項目的開展存在較大的隨意性。為響應國家政策，很多地方在開展農(nóng)村房屋拆遷項目時并沒有經(jīng)過嚴格考察審核，各地方政府為加快本地經(jīng)濟增長，未做好相關準備工作就盲目實施拆遷項目，造成后期工作難以進行。

其次，我國農(nóng)村房屋不能按照市場價格給予補償，導致拆遷過程中對房屋進行補償時只能以當?shù)卣摹爸刂脙r”計算。這就導致政府規(guī)定的補償價跟農(nóng)民所能接受的補償價存在較大差異，造成農(nóng)民利益受損現(xiàn)象的發(fā)生。

再次，缺乏健全、完善的農(nóng)村房屋拆遷法律法規(guī)做保障，導致政府在實施拆遷工作時沒有規(guī)章制度可以遵循，容易滋生不合理、不規(guī)范行為的發(fā)生，工作流程缺乏科學合理性，一些上級部門監(jiān)管不到位，農(nóng)民合法權益受到侵害。

最后，就是歷史遺留問題，由于農(nóng)村房屋管理混亂，很多農(nóng)村房屋在拆遷時無法確認產(chǎn)權所有人，或者測量問題導致安置面積不能確定。

三、加快農(nóng)村房屋拆遷補償立法的必要性分析

對于房屋拆遷相關事宜，我國于2011年1月，由國務院最新頒布實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》。其為城市房屋拆遷活動提供了規(guī)范的依據(jù)，解決了城市房屋拆遷中的矛盾和問題。但是并未就農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補償做出相應的規(guī)定。要想拆遷項目順利進行，切實維護被征收人的正當權益，應給予被拆遷農(nóng)民公平合理的補償。

目前，集體土地征收中的房屋拆遷補償可依據(jù)的法律有：《物權法》第42條規(guī)定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用.安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益；《土地管理法》第47條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償.征收耕地的補償采用年產(chǎn)值倍數(shù)法確定補償金額，征收其他土地的由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的補償標準規(guī)定。

可見現(xiàn)有規(guī)定雖基于各地采取因地制宜的方式：各地農(nóng)村房屋拆遷適用各級地方政府部門、地方人大的政府規(guī)章和部門文件以及地方性法規(guī)。但卻導致了拆遷補償政策混亂、各地做法不一且補償標準較低，宅基地上的房屋僅作為附著物進行補償。導致由于沒有直接的國家層面法律做依據(jù)，無法給被拆遷人合理的補償和充分的保護，拆遷雙方難以對拆遷補償標準達成一致，引發(fā)大量的拆遷糾紛，成為突出的社會矛盾之一。

因此應訂立關于我國農(nóng)村房屋拆遷的相關條例，讓拆遷有法可依。因為集體土地上房屋拆遷工作事關被拆遷人的切身利益，只有嚴格依法陽光拆遷、公平拆遷，才能保護被拆遷人合法私權。與此同時，制定對于農(nóng)村房屋拆遷補償?shù)囊?guī)定還具有重大的社會意義。

首先，它有利于提高拆遷效率，促進經(jīng)濟的發(fā)展。一旦拆遷補償中存在隨意性，則很可能導致拆遷補償出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。一些被拆遷人極可能因為執(zhí)法的隨意對拆遷工作產(chǎn)生非常強烈的抵觸情緒，使得拆遷難以進行。規(guī)范拆遷補償安置工作，保障被拆遷人利益可以為順利拆遷提供保障。

其次，有利于保證社會的穩(wěn)定，促進和諧社會的建設。集體土地上房屋拆遷只有平衡了各方當事人利益，充分尊重保障被拆遷農(nóng)民的權利，加強對財產(chǎn)權的法律保護，才能減少矛盾糾紛的產(chǎn)生，維持社會發(fā)展的正常秩序，保證社會穩(wěn)定。

最后，它有利于房屋拆遷法律的完善，保證法制統(tǒng)一。由于在土地性質和管理方法方面國有土地和集體土地存在很多差異，因此對國有土地上的房屋和集體土地上的房屋管理模式也不盡相同，對集體土地上房屋拆遷中被拆遷人權利保護進行研究，有利于推進農(nóng)村房屋被拆遷人權利保護系統(tǒng)化、體系化，提高該領域的法治化水平，保證法制統(tǒng)一。

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一、對征地補償價格不滿意。征地補償價格一般都是嚴格按照《土地法》的要求，足額核算，農(nóng)民不滿意大多也只是發(fā)牢騷，實際為價格低上訪的幾乎沒有。他們的理由是承包期還有近20年，每畝地每年的產(chǎn)出以3000元，20年時間也可收人60000元，但現(xiàn)在年畝43500元的價格相對較低，他們的說辭有一定的代表性，但是顯然不具備普遍性，《土地管理法》明確提出，“每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！薄爸Ц锻恋匮a償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@里的“平均”是同一行政區(qū)域內(nèi)的平均，而非某一戶或某一村的“平均”。但是征地補償標準一定幾年不變，肯定也是不行的，老百姓認“水漲船高”的理，隨著物價水平提高，生產(chǎn)產(chǎn)出增多，生活支出增加，不隨著提高征地補償價格就是傷農(nóng)。

二、對征地程序不滿意。隨著社會不斷進步，農(nóng)民的法律意識也在不斷增強，自我保護意識也越來越強，在征地過程中，涉及到他們的利益，他們也會為征地過程“挑刺”。在征地過程中，涉及農(nóng)戶利益的每一件工作都必須向農(nóng)戶宣傳到位，讓他們支持配合。但是，在實際操作過程中，并不是每一次征地都是這樣操作的。《土地管理法》四十五條明確提出，“征收下列土地的，由國務院批準：(一)基本農(nóng)田；(二)基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；三)其他土地超過七十公頃的。”如果在征收這類土地地過程中，不向社會公布上級批復內(nèi)容，就有違法征地之嫌。實際上在征地公示內(nèi)容中很難找到上級批復。

三、對干部工作隨意性不滿意。在征地過程中，由于標準不明細，干部在處理問題時的隨意較大，以致于同一塊地段，同一類附作物，補償?shù)臉藴什煌行┺r(nóng)戶達不到自己的要求，就是不在協(xié)議書上簽字，不同意土地被征，就使得征地干部為了息事寧人作出讓步，結果，導致補償標準極不公平，讓農(nóng)民堅信“愛哭的孩子有奶喝”，形成不良的漫天要價的風氣，增大了征地的難度，無耐之下，政府組織執(zhí)法隊伍強力執(zhí)法，傷害了農(nóng)民的感情，導致集體上訪。其二是部分干部在征地過程中貪臟枉法，所以群眾對干部有抵觸情緒，間接導致部分群眾上訪。

四、對征地用途不滿意。但凡是修路，搞公益事業(yè)征地，農(nóng)民支持配合的主動性就高，如果是搞商品開發(fā)，農(nóng)民的配合意識就低，農(nóng)民也有自己的想法，“政府從我們這里低價買人，再高價賣出，純粹就是在做地產(chǎn)生意，傷了大部分農(nóng)民的利益，成全了開發(fā)商，讓開發(fā)商受益，這和西方工業(yè)革命時期的圈地運動有什么區(qū)別?”農(nóng)民賣完所有的土地，還不能轉換一處房產(chǎn)，讓他們心理失衡，繼而阻撓施工等行為，引發(fā)上訪事件。

五、對安置方式不滿意。當前對失地農(nóng)民除了土地補償費，沒有任何其它的安置方式。失去了土地，以后的許多年甚至一輩子，他們的生活就靠這點土地補償費了，農(nóng)民怕坐吃山空。隨著物價上漲，他們擔心有限的資金不能滿足無限消費的需求，畢竟有土地，就有了賴以生存的糧食，家有糧食心不慌。失去了土地，失地農(nóng)民對以后的生活一片茫然。

六、對已征土地荒蕪不用不滿意。千百年來，土地是中國農(nóng)民的最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民對土地的感情相當深，在古代為了“耕者有其地”大舉反抗的旗幟，在現(xiàn)代，農(nóng)民為了土地邊界爭議官司不斷，甚至出現(xiàn)不少為爭土地界線而傷人的案例。農(nóng)民不愿看到耕地摞荒，如果哪家的土地摞荒都會受到同村人的指責和嘲諷?！锻恋爻邪芾矸ā芬仓赋觥俺邪?jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地?！鞭r(nóng)民努力不讓土地摞荒，有些單位卻征來土地幾年甚至十來年不用，讓農(nóng)民痛心，是不是就是“只準州官放火，不許百姓點燈”？征來的土地荒蕪卻叉在別處征地，農(nóng)民還能積極配合，那就不是中國農(nóng)民了。

我認為，農(nóng)民相對于政府和干部是弱勢群體，他們的利益應該受到保護，他們的合理訴求應該得到重視。為了盡可能的減少農(nóng)民因征地引發(fā)的上訪案件，應該從以下幾方面著手。

1、充分保障被征地農(nóng)民的知情權，規(guī)范征地程序，增加征地透明度。在征地時應公開向農(nóng)民宣傳國家、省有關征地補償?shù)恼?，讓農(nóng)民知道國家規(guī)定的補償標準、補償辦法，避免歪曲及片面理解法律、法規(guī)和政策。在征地報批前應與被征地集體和農(nóng)民商定征地補償標準，將土地征用補償及分配納入村務公開的內(nèi)容，提高征地政策和征地工作的透明度，保證失地農(nóng)民的知情權。同時加強紀律監(jiān)督，實現(xiàn)征地補償?shù)墓?、公平，制定群眾舉報、評議制度，充分相信群眾對違法行為進行舉報，對征地干部和征地過程進行評議。

2、完善、細化征地補償方案?！吨腥A人民共和國土地管理法》對土地補償標準只有一個指導意見，各級政府要根據(jù)《土地管理法》細化補償方案，并根據(jù)物價指數(shù)、生產(chǎn)產(chǎn)出逐年提高補償標準。在附作物補償方面，要加強價格調(diào)查，根據(jù)作物類別、大小及用途細化補償標準，實現(xiàn)可操作性，避免操作過程中的隨意性。

3、建立失地農(nóng)民社會保障制度。土地是農(nóng)民的期望，履行了部分養(yǎng)老功能，失去土地就會讓他們感覺老無所依，他們期望加入政府的社會養(yǎng)老保障體系。政府要解決農(nóng)民所憂，切實搞好失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險。

4、統(tǒng)籌安排，在征地后預留部分機動地。政府在征地時按10％為農(nóng)民預留機動地，但該地不分配到每一戶，以政府的名義進行拍賣，最后以拍賣價讓農(nóng)民參與開發(fā)商的股份，這樣既能捌動開發(fā)商的投資熱情，還可以參股分紅的方式解決失地農(nóng)民的后顧之憂。