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【關鍵詞】 土地資源 管理 空間信息技術

1 土地資源管理概述

土地資源管理，是指為實現(xiàn)國家經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標，對土地資源的開發(fā)、利用、治理與保護等進行計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等活動的總稱。改革開放以來，我國的社會經(jīng)濟快速發(fā)展，取得了巨大的成就。但伴隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，一些問題也凸顯出來。其中，資源的短缺與不合理開發(fā)利用成為經(jīng)濟發(fā)展的制約性因素，而城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構建和諧社會嚴重障礙。經(jīng)濟與科技的發(fā)展為國土資源管理帶來了前所未有的發(fā)展機遇，國土資源管理的手段也在發(fā)生質(zhì)的變化，以往傳統(tǒng)的手工操作模式正逐步被以“3S”技術為代表的高新技術所替代。

2 我國土地資源管理存在的問題

2.1 土地資源緊缺，人均土地資源量不足。我國土地資源較其他國家更為緊缺，人多地少問題突出。我國有陸地面積960萬平方公里，占世界陸地面積的7.2%，但我國有近13 億人口，人均陸地面積不足12畝，不足世界人均面積的1/3。尤其是我國耕地資源稀缺，在不到世界10％的耕地上，承載著世界22％的人口。我們面臨的人多地少矛盾，是極為尖銳和突出的。更為嚴峻的是，有限的耕地資源還在大量減少?，F(xiàn)在，我國人均耕地面積僅有1．33畝，不到世界平均水平的一半。人均土地越來越少，生存空間越來越窄，人地矛盾將更加突出。

2.2 農(nóng)用土地和建設用地矛盾日益增顯。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，原有城鎮(zhèn)需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構。工業(yè)化、城市化是我國現(xiàn)代化的大趨勢，在這個過程中必然要占用一部分耕地，但如何防止盲目濫占耕地，樹立“保護耕地與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展”的觀念非常必要。農(nóng)民最后的保障就是土地，但現(xiàn)行制度下，這部分資產(chǎn)成為沉睡的資本。

2.3 土地規(guī)劃利用集約程度不夠高。土地集約利用的概念被引入城市土地研究中，形成城市土地集約利用的概念，但由于城市土地利用方式的多樣性，城市土地集約利用的內(nèi)涵遠比農(nóng)業(yè)土地集約利用復雜和豐富，也更加難以實現(xiàn)。

2.4 土地資源管理制度不完善，管理手段落后。我國土地制度自年建立以來，在穩(wěn)定社會生產(chǎn)、生活秩序方面發(fā)揮了較好作用。但近幾年來，隨著市場經(jīng)濟的運行，該制度顯現(xiàn)出許多弊端。其一，土地產(chǎn)權界定不明晰，表現(xiàn)在土地所有權的界定在法律上沒有明確規(guī)定。其二，土地產(chǎn)權不清還表現(xiàn)在所有權能上，是否任何一級都有行使土地占有權、使用權、收益權和處置權，這也處于模糊狀態(tài)。其三，土地產(chǎn)權代表不明，國有土地的所有權無確定的歸屬主體，造成土地市場秩序混亂，國有或集體土地資產(chǎn)被任意侵占、買賣。

3 現(xiàn)代空間信息技術概述

空間信息技術主要指遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）和全球定位系統(tǒng)（GPS）的一體化技術，該技術的基本原理為：通過攝影測量與遙感技術對土地資源進行調(diào)查與數(shù)據(jù)獲取，GPS精確定位目標，GIS綜合管理數(shù)據(jù)并開展相應的分析與決策支持。正是這一日趨成熟的新興技術為土地利用的時空變化領域的研究提供了先進的手段和方法，使其研究更加科學化、快速化、直觀化。

3.1 RS技術。RS技術，即遙感技術，是從遠距離感知目標反射或自身輻射的電磁波、可見光、紅外線，從而對目標進行探測和識別的技術。目前在土地資源的調(diào)查、土地的利用、土地的變化等動態(tài)檢測上，尤其是針對大面積的土地情況，遙感技術已經(jīng)有了很多的應用。

3.2 GIS技術。GIS技術，即地理信息系統(tǒng)。GIS技術的諸多優(yōu)勢在土地資源管理的各個方面都可以得到適當?shù)膽?。從建立土地資源管理信息系統(tǒng)，到為土地利用的規(guī)劃提供可靠細致的資料，再到對提出的規(guī)劃進行比較、分析和選擇，再到補充、優(yōu)化規(guī)劃設計，再到結(jié)合規(guī)劃設計完成各種應用模型，再到對規(guī)劃設計的結(jié)果進行模擬實驗，GIS的強大分析能力、可視化能力，都能夠為土地資源管理的工作提供強有力的支持和導向。

3.3 GPS技術。GPS技術，即全球定位系統(tǒng)。這項技術目前已經(jīng)遍及我們生活的很多方面，也逐步應用到國民經(jīng)濟各部門，其中就包括土地資源管理部門。GPS技術在土地資源管理中的應用主要表現(xiàn)在以下方面：一是建立高精度的控制網(wǎng)及航片像控點的布設，可為空間數(shù)據(jù)設施的建立提供一個基礎體系。二是進行變更圖斑的數(shù)據(jù)采集及新增地物的補測。

4 現(xiàn)代空間技術在土地資源管理中的應用

4.1 在土地資源詳查中的應用。目前發(fā)展的GIS和RS技術配合，GPS以其時、快速、高效、自動化的特點，在多種行業(yè)和部門得到廣泛應用。首先通過對航空相片的掃描完成航空相片的數(shù)字化與處理。掃描分辨率根據(jù)航空相片的比例尺和調(diào)查成圖的比例尺確定，然后再通過基于GPS的定位、導航和測量功能完成外業(yè)調(diào)繪，最后基于GIS軟件完成內(nèi)業(yè)工作。GIS可以用于土地詳查的很多方面，如，調(diào)繪成果轉(zhuǎn)繪與編輯、土地面積量算、田坎系數(shù)測定、成果圖件制作與表格數(shù)據(jù)統(tǒng)計輸出等。

4.2 在地籍管理中的應用。地籍測繪是獲得地籍信息的重要方式。相對于傳統(tǒng)的測繪方式，GPS技術優(yōu)勢明顯，操作更簡易，費用更低廉，靈活性更大，自動化程度更高，并能夠全天候作業(yè)，從而大大提高了地籍測量首級控制網(wǎng)布設的精度和效率。

4.3 在土地利用動態(tài)監(jiān)測中的應用?；赗S與GIS集成技術的土地利用動態(tài)監(jiān)測方法應運而生，許多單位在這方面做過大量的工作，并取得了不小的成績。RS和GIS集成在土地利用動態(tài)監(jiān)測中的一個重要研究領域，它是以全球土地利用與土地覆蓋變化的建模與預測和數(shù)據(jù)開發(fā)與數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)GIS作為其研究重點和支撐，揭示全球、區(qū)域和局地不同空間尺度土地利用和土地覆蓋變化及其不同驅(qū)動力之間的聯(lián)系。

4.4 在土地規(guī)劃和土地整理中的應用。通過空間信息技術獲取到土地資源寄出資料后，就可以指定相應的操作方案，通過采用規(guī)劃模型，應用相關技術進行規(guī)劃并對可預見的效果進行評價，最后提供出最優(yōu)化的方案，供領導部門決策。土地整理工作涉及田塊的劃分、產(chǎn)權的調(diào)整等大量與空間定位有密切關系的內(nèi)容，利用GPS技術可以大大提高工作效率和精確度。

5 結(jié)語

空間信息技術在我國的發(fā)展方興未艾，其創(chuàng)造的經(jīng)濟和社會價值已經(jīng)日益突出，3S技術與土地資源管理工作的密切結(jié)合今后將會日臻完善。通過3S技術進行土地利用數(shù)據(jù)庫的建設與更新管理，加快了我國的“數(shù)字國土”工程建設步伐。

參考文獻

1 王娜等.論土地資源管理[J].遼寧經(jīng)濟，2009.1:43

2 牛牧.淺談管理學原理在土地資源管理中的應用[J].經(jīng)營管理，

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關鍵詞：土地資源管理；問題；措施

引言

我國土地資源總量豐富，土地利用類型齊全，這是我國的一大優(yōu)勢，但是現(xiàn)階段我國存在著嚴重的土地資源短缺和浪費現(xiàn)象。這一點必須得到相關部門的重視，要加強土地資源的管理，相關工作人員的專業(yè)素質(zhì)也要提高，加強對土地資源的監(jiān)督和管理，加強土地節(jié)約和集約利用土地資源管理，這是有效解決人與土地間的矛盾，科學合理利用土地資源的基本思路。

1 現(xiàn)階段土地資源管理存在的問題

總體來講，經(jīng)過一系列的努力，我國的土地資源管理取得了一定的成績，也積累了豐富的經(jīng)驗，但還是要清楚的認識到存在的問題，這樣才有利于有效地解決。

（1）缺乏土地管理和有效的規(guī)劃和控制。相關的土地資源管理制度還有待于完善。另外，有的土地資源管理人員對土地資源科學合理規(guī)劃的意識不強，土地資源管理有時顯現(xiàn)出與時現(xiàn)不相協(xié)調(diào)的問題。沒有從整體進行全局的把握，僅僅著眼于眼前利益，而沒有從長遠角度來分析問題。另外，有的土地資源管理人員沒有把工作的重心放在土地的分配和規(guī)劃上，使所有類型的用地混合在一起，土地的資源優(yōu)化配置完全沒有得到體現(xiàn)，使環(huán)境受到破壞，還增加了資金的投入，并且不利于城市的長久發(fā)展。另外，我國土地資源管理在項目用地上缺乏相應的制約機制。傳統(tǒng)的土地管理思想在一定程度上限制了土地規(guī)劃，導致項目制約土地規(guī)劃的問題無法得到妥善解決，將使土地管理的權威性大打折扣。

（2）土地規(guī)劃與其他規(guī)劃的關系沒有協(xié)調(diào)好。土地總體規(guī)劃其實也是一項系統(tǒng)工程，涵蓋的方面很廣，這就需要良好的協(xié)調(diào)各方的關系，才能達到最佳狀態(tài)。但是，就現(xiàn)階段的發(fā)展而言，還是缺乏科學合理的規(guī)劃方案，這樣就容易發(fā)生與其他規(guī)劃相沖突的情況。

2 土地資源在耕地利用方面存在問題

人們的生存資料需要在耕地上進行，耕地給了人們源源不斷的生存養(yǎng)分，從某些方面來看，它是人類得以繁衍生息的重要方面。但城市的建設使得耕地面積逐步減少，人和耕地間的矛盾不斷加劇。有的企業(yè)為了獲得利益，一味的開發(fā)土地，建設用地，完全沒有考慮農(nóng)業(yè)的發(fā)展，耕地的保護，使人和土地之間的矛盾日益突出。目前，土地資源在耕地的利用問題有：

（1）耕地大量被擱置。在市場經(jīng)濟的促進下，農(nóng)作物的經(jīng)濟效益比較低，這樣就挫傷了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，很多人放棄了耕作，而選擇去城市務工，這樣大量農(nóng)村耕地閑置就被閑置起來。同時，有的農(nóng)民為了獲得更大的建設用地開墾荒地，在獲得土地承包權后對土地實施荒蕪處理，在一定數(shù)量的年內(nèi)以非耕地占用土地名義申請建房，這樣土地就被閑置起來。另外，有的企業(yè)盲目占用大量土地進行項目開發(fā)，卻缺乏科學的規(guī)劃和合理利用土地，使一些土地閑置。

（2）農(nóng)村土地質(zhì)量逐年下降。土地資源往往會受到地形、土壤、氣候等條件的影響。一方面，我國的坡耕地所占比例是很大的，而邊坡的坡度比較大，綠色植物少，實際上土地的肥力是在不斷流失的，再加上人類的發(fā)展對森林等植被的破壞情況嚴重，使得耕地的土質(zhì)日趨下降。另一方面，投資基金的力度不夠，過度追求對耕地的利用，忽視耕地的日常維護，加之農(nóng)藥和化肥的大量使用，損害了土壤的養(yǎng)分，使土質(zhì)不斷下降。

（3）缺乏有效地控制?，F(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整缺乏有效控制，耕地的土壤流失較為嚴重。

（4）缺乏土地集約管理意識。有的地區(qū)耕地保護意識比較薄弱，如農(nóng)村住房建設面積超過規(guī)定的標準，有的家庭宅基地面積較大，有的地方亂占土地現(xiàn)象嚴重，有的地方為了發(fā)展經(jīng)濟，盲目使用土地，甚至以最低的價格出售土地，不利于耕地的可持續(xù)發(fā)展。此外，部分地區(qū)在城市化建設的基礎上，沒有從實際情況出發(fā)，而是對城市盲目擴建，對耕地面積破壞大。就因為沒有良好的規(guī)劃只是盲目擴建，很多在建的和建成的土地無人問津，耕地在遭到巨大破壞的同時，資源也浪費掉了。

3 加強土地資源管理措施

3.1 提高土地管理者專業(yè)素質(zhì)

現(xiàn)階段很多基層土地管理人員并不是專業(yè)人士，有的甚至缺乏起碼的土地管理知識，土地管理水平不高，再加上缺乏土地資源管理規(guī)劃上的科學理解，管理思想沒有跟上時代的發(fā)展要求，土地管理工作很難有效地開展。這種情況下應加強土地管理人員，特別是在基層土地管理人員的專業(yè)性，定期地進行理論知識和技術的相關培訓，土地管理人員也應積極地總結(jié)工作經(jīng)驗，進而提升土地管理管理者的專業(yè)素質(zhì)，打造一個優(yōu)秀的土地管理團隊，來促進土地科學合理的利用。

3.2 加強土地資源管理監(jiān)管力度

在經(jīng)濟發(fā)展和城市建設的實施過程中，要注重土地利用總體規(guī)劃，還要科學的管理土地，這樣能夠有效解決由于經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張所帶來的土地用地緊張的問題。同時，地方政府應建立相關的國土資源管理部門，明確土地管理責任，加強對土地資源管理的監(jiān)管。對土地使用采取政府牽頭、各職能部門聯(lián)合審查的機制，同時嚴格實施土地供給制，對土地使用進行集中管理，提高土地資源的管理和利用。還要進行嚴格的利用土地審查，實現(xiàn)土地的合理利用。有關部門要嚴格審批土地使用，拒絕批準任何缺乏的預審項目，進而最大限度地達到土地的合理利用。

3.3 加強土地節(jié)約和集約利用

受到綜合因素的影響，有的地方?jīng)]有節(jié)約土地資源的概念，土地資源浪費現(xiàn)象嚴重，這就需要我們在工作中加強土地節(jié)約和集約利用。

（1）應加強耕地保護，使其能夠與環(huán)境和諧發(fā)展，達到土地資源的優(yōu)化配置。

（2）城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃達到科學合理，這一重點放在空間限制和應用限制的有機結(jié)合上，這樣可以有效緩解城市建設和土地資源間的矛盾。

4 結(jié)束語

通過文章的分析使我們了解到土地資源管理在土地資源、城市建設，甚至是經(jīng)濟發(fā)展中所起到的重要作用，這一點應該引起足夠的重視。經(jīng)過多年的努力，我國在土地管理上已經(jīng)取得了一定的成績，但在新形勢下土地管理也面臨著新情況、新問題，需要我們?nèi)フJ真解決。作為土地資源的管理者應該不斷地提高自身的業(yè)務能力，還要總結(jié)好工作經(jīng)驗，使自己成為一名擁有良好專業(yè)素養(yǎng)和豐富工作經(jīng)驗的優(yōu)秀土地管理人才，相信我國土地管理規(guī)劃工作在各方的共同努力下會更加地科學合理，進而實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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[2]李敏.國土資源管理工作中面臨的主要問題及解決措施[J].中華民居，2012（22）：104-105.

[3]郭寶強.淺談國土資源管理的問題及對策[J].中國科技投資，2013（35）：358.

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關鍵詞：地理信息系統(tǒng)；土地資源管理；應用研究；開發(fā)

我國是世界上土地面積第三大的國家，擁有豐富的農(nóng)業(yè)資源、林業(yè)資源、漁業(yè)資源和土地資源，使我國農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，進而促進我國經(jīng)濟水平及綜合國力的全面性和快速性提高。不可否認的是隨著各大行業(yè)的全面性發(fā)展及城市化建設速度的不斷加快，土地資源利用率的提高成為了城市發(fā)展及經(jīng)濟發(fā)展的重要工作及任務，而土地資源管理則是土地資源利用率提高的關鍵，引來很多人的重視，地理信系統(tǒng)作為土地資源管理的重要工具，已經(jīng)被廣泛應用于土地資源管理過程中，并得到了不斷研究與開發(fā)。

1概述

1.1基本概念

GIS是地理信息系統(tǒng)的簡稱，是指對大量的數(shù)據(jù)進行全面性分析和處理的綜系統(tǒng)，應用到的技術不但包括了計算機和測繪遙感技術，還應用到了地理學、信息處理等技術，不同技術之間是相互配合應用的關系，其目的是為了采集相關地理信息，并對采集而來的地理相關信息進行輸入、存儲、分析、查詢和輸出（顯示）等，以實現(xiàn)地理信息系統(tǒng)優(yōu)勢的全面發(fā)揮，并快速檢索和找到地理信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對土地地理位置的確定，進而實現(xiàn)對土地地理空間里相鄰關系及圖層劃分等的管理，最終充分發(fā)揮出地理信息系統(tǒng)的應用價值，提高土地資源管理水平及效率[1]。

1.2基本功能

1.2.1采集、存儲、編輯和處理地理數(shù)據(jù)既可以根據(jù)存儲需要，進行針對性的地理數(shù)據(jù)資料采集、編輯和整理，也可以根據(jù)實際情況，檢測、糾錯和修改采集而來的地理數(shù)據(jù)資料。1.2.2管理地理數(shù)據(jù)不但對海量的地理數(shù)據(jù)實現(xiàn)了規(guī)范化管理，還可以根據(jù)土地資源管理要求調(diào)整GIS中的數(shù)據(jù)庫，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫中各項數(shù)據(jù)指標的更新，并對相應的圖片和文本進行合理分類，然后與與其他管理系統(tǒng)實現(xiàn)資源共享地理信息數(shù)據(jù)交換。1.2.3制圖和處理圖形地理信息系統(tǒng)因具有先進的制圖軟件，所以不但能夠可以對地理信息進行收集，還可以根據(jù)信息制作成相應的圖形或圖表，如果圖形或圖表制作不規(guī)范時，還可以進行相應的編輯和修飾，以實現(xiàn)各項數(shù)據(jù)的直觀展示，另外還方便不同用戶對不同地圖的繪制，其適用性和科學性較強。1.2.4輸出與轉(zhuǎn)化地理數(shù)據(jù)地理信息系統(tǒng)可以綜合分析地理信息數(shù)據(jù)，并將綜合分析的數(shù)據(jù)結(jié)果轉(zhuǎn)化成圖形或圖表輸出，以便于土地資源的管理和研究，同時還能提高工作人員的地理樹立分析、編輯、修改及評價能力，并轉(zhuǎn)化客戶所需要的形式，實現(xiàn)了土地資源管理工作效率的提高。

2應用分析

2.1地理信息系統(tǒng)應用于地籍管理

土地位置、土地權屬、土地類型、土地數(shù)量等內(nèi)容就是組成地籍的重要元素，隨著科學技術的發(fā)展與進步，地籍內(nèi)容的記錄已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的手工記錄法，而是更具有現(xiàn)代化氣息的信息化記錄法，該記錄法主要是通過在地籍管理中應用地理信息系統(tǒng)來實現(xiàn)。具有應用如下：（1）先通過先進的科學技術提來提高地籍管理效率，然后利用地理信息系統(tǒng)實現(xiàn)地籍管理信息化；（2）在地籍管理中應用地理信息系統(tǒng)時一定要將其作為管理的核心實體，然后逐漸開發(fā)出地籍信息輸入功能、存儲功能、檢索功能和綜合分析功能等，為后面地籍管理決策的提出提供依據(jù)；（3）要以實現(xiàn)對土地資源合理配置為地理信息系統(tǒng)在地籍管理中的應用原則，以最大限度的實現(xiàn)對土地資源的合理開發(fā)及利用；（4）利用地理信息系統(tǒng)將土地按照土壤肥沃程度、所處地段便利程度等標準分為不同的權屬和等級，然后根據(jù)土地實際使用情況、居民分布情況、土地覆蓋率情況等信息，實現(xiàn)對地籍的管理；（5）相關部門將地理信息系統(tǒng)融合到辦公自動化系統(tǒng)中，以完善地籍信息管理系統(tǒng)，進而實現(xiàn)地籍信息統(tǒng)計、信息檢索、信息分析等工作效率的提高[2]。

2.2地理信息系統(tǒng)應用于土地定級估價

地理信息系統(tǒng)應用于土地定級估價主要體現(xiàn)在以下幾方面：（1）用來建立健全圖件數(shù)據(jù)庫，以完善土地定級估價信息系統(tǒng)，實現(xiàn)估價信息的定級處理；（2）可以利用地理信息系統(tǒng)中的掃描及時對比例地圖進行了解，以及時發(fā)現(xiàn)比例數(shù)據(jù)等參數(shù)的問題，并地理信息系統(tǒng)中較為先進的圖片處理技術實現(xiàn)對不正確參數(shù)的修正，以保證和提高地形圖的準確性；（3）還可以將地理信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)及圖片操作功能，建立起相應的土地定級估價坐標，以實現(xiàn)對土地的準確性定級估價，并確定出精準的地理位置，然后對影響地質(zhì)質(zhì)量的因素進行分析，以實現(xiàn)對土地的準確定價。

2.3地理信息系統(tǒng)應用于土地利用動態(tài)監(jiān)測

土地利用動態(tài)監(jiān)測實質(zhì)上指的是通過遙感監(jiān)測技術來分析和研究土地利用情況，一般含有繪制土地利用變更版圖、歷史與變更后數(shù)據(jù)的對比分析等內(nèi)容，其目的是為了給土地利用決策提供重要依據(jù)。地理信息系統(tǒng)應用于土地利用動態(tài)監(jiān)測主要體現(xiàn)在以下幾方面：（1）可以利用數(shù)據(jù)分析功能對土地數(shù)據(jù)進行錄入，并對已經(jīng)變更的土地數(shù)據(jù)進行分析輸出等，其中土地數(shù)據(jù)變更分析是最重要的監(jiān)測內(nèi)容；（2）土地資源管理人員可以利用地理信息系統(tǒng)中數(shù)據(jù)分析及輸出功能，了解到數(shù)據(jù)的變化規(guī)律，然后根據(jù)數(shù)據(jù)變化規(guī)律實現(xiàn)對動態(tài)監(jiān)控圖表的制作，為編輯相關土地版圖提供依據(jù)；（3）將地理信息系統(tǒng)應用于土地變更圖層，不但能夠方便人們對地理數(shù)據(jù)信息的查詢，還能夠在土地變更現(xiàn)狀圖層操作錯誤時找到原有的資源，然后實現(xiàn)錯誤數(shù)據(jù)還原；（4）用來監(jiān)督土地現(xiàn)場勘測，可以有效減少工作人員的工作量，進而減少他們的工作壓力，以便于他們有更充足的時間去研究和開發(fā)新的地理信息系統(tǒng)技術[2-3]。

3地理信息系統(tǒng)的開發(fā)

地理信息系統(tǒng)也可以稱為GIS，這里的開發(fā)是指組件式GIS的開發(fā)。

3.1組件式

GIS這里的組件式GIS是近年來新開發(fā)的一種新型地理信息系統(tǒng)，與傳統(tǒng)的單件式功能獨立式地理信息系統(tǒng)存在很多不同，該系統(tǒng)主要是由多個不同的功能模塊組成，并且不同功能模塊上還含有兩個或兩個以上控件，每個不同的功能模塊都由不同的控件進行控制和實現(xiàn)，進而實現(xiàn)信息的搜集、計算、分析、統(tǒng)計、管理和處理等。利用可視化軟件開發(fā)工具對GIS控件間、GIS控件與非GIS控件間進行集成，就可以實現(xiàn)組件式GIS應用系統(tǒng)的組建。

3.2組件式GIS的特點

3.2.1小巧、靈活且價格便宜在組件模型下，用戶可以根據(jù)實際需要選擇所需控件，最大限度地降低了用戶的經(jīng)濟負擔；組件化GIS平臺具有空間數(shù)據(jù)管理和靈活連接數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的能力。3.2.2可以直接嵌入MIS開發(fā)工具組件式GIS建立在嚴格的標準之上，不需要額外的GIS二次開發(fā)語言，只需實現(xiàn)GIS的基本功能函數(shù)，按照Microsoft的ActiveX控件標準開發(fā)接口。3.2.3GIS功能強大新的GIS組件都是基于32位系統(tǒng)平臺的，采用InProc直接調(diào)用形式，使小小的GIS組件完全能提供拼接、裁剪、疊合、緩沖區(qū)等空間處理能力和豐富的空間查詢與分析能力[3]。3.2.4開發(fā)簡捷GIS組件因可以直接嵌入MIS開發(fā)工具，在很大程度上方便了多數(shù)開發(fā)人員進行自己所熟悉領域的開發(fā)，因為可以選擇自己熟悉的開發(fā)工具，從而提高了GIS開發(fā)速度及質(zhì)量，同時GIS組件還可以提供API形式使之工具更接近于MIS工具功能，使土地資源管理人員能夠?qū)Φ貓D、地質(zhì)參數(shù)等進行熟練管理，無需進行特殊培訓。3.2.5更加大眾化當下組件式技術已經(jīng)被廣泛應用于GIS研究和開發(fā)中，并成為土地資源管理業(yè)界的技術開發(fā)標準，很多先進的土地資源管理技術工具都是基于組件式技術開發(fā)者而來，其功能比傳統(tǒng)的地理信息系統(tǒng)更為強大和多樣化，同時還能夠最大限度地方便非專業(yè)用戶使用，使非專業(yè)用戶可以直接對GIS控件進行使用。

3.3組件式

GIS開發(fā)平臺（1）基礎組件開發(fā)平臺：一般都先對空間數(shù)據(jù)進行管理，然后進行基本信息的交互性共享，最后通過靈活性方式將空間數(shù)據(jù)信息連接到數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，形成基礎組件開發(fā)平臺；（2）高級通用組件開發(fā)平臺：其結(jié)構主要由多個基礎性組件開發(fā)平臺組件而成，也可以理解為由多個基礎組件構造而成，其功能都比較通用，使用方法也比較簡單，還可以簡化用戶的開發(fā)過程，實現(xiàn)更多功能模塊的開發(fā)，如顯示、選擇、編輯、屬性瀏覽器等基礎工具組件，并且不同基礎組件之間的協(xié)同控制消息都需要進行封裝；（3）行業(yè)性組件結(jié)構:抽象出行業(yè)應用的特定算法，固化到組件中，進一步加速開發(fā)過程。

3.4GIS組件的構成及產(chǎn)品

構成：GIS軟件模型包含空間數(shù)據(jù)獲取、坐標轉(zhuǎn)換、圖形編輯、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)分析等功能，所以設計時要遵循應用領域地需求原則。如ESRI地MapOb-jects就是以空間數(shù)據(jù)訪問、查詢、制圖為主要目標的GIS構件。主要的GIS組件產(chǎn)品包括MapObjects和MapX。

4結(jié)語

地理信息系統(tǒng)已經(jīng)在土地資源管理中得到廣泛性和有效性的應用，有效提高了土地資源的管理水平，進而促進農(nóng)業(yè)、林業(yè)及漁業(yè)等行業(yè)的發(fā)展，可想而知地理信息系統(tǒng)對土地資源乃至我國經(jīng)濟及城市化發(fā)展的重要性。所以要對地理信息系統(tǒng)進行全面了解和掌握，并進行不斷的研究和開發(fā)。通過地理信息系統(tǒng)基本原理不斷開發(fā)和應用各種新的功能模塊，其應用領域包括地籍管理方面、土地利用規(guī)劃方面、土地定級估價方面和動態(tài)監(jiān)測方面等，最終實現(xiàn)土地資源管理水平的整體性提高、實現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約。

參考文獻

[1]郭曉靜.地理信息系統(tǒng)在土地資源管理中的應用[J].江西建材,2016,08:232-233.

[2]李宗明.探析“3S”技術及其在土地資源管理地理信息系統(tǒng)的應用[J].電子技術與軟件工程,2016,12:195.

篇4

關鍵詞：資源稀缺；績效體系；目標分解；績效審計

一、績效管理的定義

績效管理是對主體從事活動過程中和達到組織目標而耗費的各項資源以及產(chǎn)生的各種效應進行評價并且依據(jù)相關評價對相關人員進行考核的制度。績效管理不僅是過程性和結(jié)果性管理的有機結(jié)合體。任何割裂過程和結(jié)果的認識都是對績效的機械唯物主義的表現(xiàn)。 土地資源利用績效指依據(jù)土地績效管理的相關制度規(guī)定，對資源的使用情況進行監(jiān)督，來達到優(yōu)化資源配置構成和提高資源的使用效率。土地績效管理是檢驗和評估政府完成土地資源配置、土地市場調(diào)控和土地利用等職能任務時所取得的業(yè)績、效率和效益的方法和手段。土地績效管理評價必須帶著發(fā)展的眼光來考量土地資源使用效果的全面系統(tǒng)科學發(fā)展，績效考核建立的指標架構和指標選取也必須符合上述的要求。

二、我國政府土地績效管理存在的諸多問題

績效管理指標的架構沒有動態(tài)適應當代經(jīng)濟不斷發(fā)展的要求。指標發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同性差。

現(xiàn)在評價指標日益不符合現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平的要求和土地資源管理新階段的發(fā)展要求。其中某些指標伴隨的經(jīng)濟指標已經(jīng)嚴重不滿足現(xiàn)階段的績效管理。目前的指標體系不能夠完全評價土地管理現(xiàn)狀，也不能可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。我們應該建立一種適度超前，未來更具競爭優(yōu)勢的土地績效評價體系。實現(xiàn)對土地資源的導向性管理。

1. 目前的指標體系出現(xiàn)水土不服的問題

由于土地所在的區(qū)位，資源分布，資源結(jié)構，所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展階段都影響評價指標的適用性。地理環(huán)境不同，城市發(fā)展地位不同，地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略不同，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，導致所選指標不能很好反映土地資源管理實質(zhì)。

2. 目前的評價指標缺乏戰(zhàn)略性眼光

土地作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。土地資源使用的好壞直接影響了經(jīng)濟發(fā)展速度和發(fā)展結(jié)構。如果土地發(fā)展缺少戰(zhàn)略眼光，那么在今后的發(fā)展中也沒有形成強有力的競爭優(yōu)勢。為經(jīng)濟的有質(zhì)有量的發(fā)展提供堅實的基礎。

3. 指標評價內(nèi)容上存不全面部綜合

現(xiàn)在績效管理指標只注重經(jīng)濟效應，違背土地資源發(fā)展規(guī)律和原則，不注重土地資源使用的綜合效應。在構建生產(chǎn)函數(shù)時候?qū)⒔?jīng)濟指標作為函數(shù)唯一因子考量。這種評價方式違背了系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則來使用土地資源。目前的很多土地評價依靠定性評價為主，定性評價不能給出準確的評價標準，也無法給下一步提供改進依據(jù)。所以定性的評價不能完全滿足評價的各項要求。只有實現(xiàn)定量評價和定性評價，結(jié)合相關權數(shù)做出最終的科學評價。

三、進行土地績效管理的思想和建立績效評價架構的原則

1. 要有綜合平衡的思想

綜合平衡發(fā)展思想是指在發(fā)展過程中要兼顧各方利益，實現(xiàn)整體利益的最大化。也不是僅僅將眼光聚集在某一方面，導致評價的不科學性。土地資源是國家的關鍵資源也是經(jīng)濟發(fā)展中最稀缺的資源。伴隨經(jīng)濟發(fā)展，土地資源只能越來越稀缺。所以土地在國家綜合競爭實力中和經(jīng)濟發(fā)展方面都具有舉足輕重的作用。它是各項發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和基礎環(huán)節(jié)。

由于土地績效改革合涉及多方主體，比如國家，地方政府，軍隊，軍工企業(yè)，民營企業(yè)，普通民眾。各方利益關系交錯縱橫，很復雜，不容易找到各方利益的契合點，不容易調(diào)動各方的主動性積極性。只有各方跳出各方自由利益的圈子從全局出發(fā)，在顧全全局利益的同時發(fā)展自我利益，才能真正實現(xiàn)土地績效的發(fā)展。

2. 要有集約化發(fā)展的思路，走集約化發(fā)展道路

目前我國土地資源發(fā)展的困境在于如何節(jié)約化發(fā)展利用土地資源。伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化工業(yè)化的腳步不斷前進，土地資源必然越來越成為制約經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的關鍵因素。為了可持續(xù)發(fā)展必須時刻關注土地集約化的使用，提高資源的使用效能和投入產(chǎn)出比。提高投入產(chǎn)出比，就是要依靠最小的經(jīng)濟代價獲最大的產(chǎn)出。這些產(chǎn)出包括經(jīng)濟，文化，社會，環(huán)境等等。各個方面。力求各個方面的綜合效應最大化。只有這樣才能真正實現(xiàn)一寸土地一寸金。

3. 全面推進績效審計的概念

提高土地資源使用的經(jīng)濟性，提高資源的使用效率。除了要建立科學的績效管理架構體系。還要有進一步的績效審計體系。建立績效體系是為進一步擴大績效架構使用的效果，要績效發(fā)現(xiàn)績效管理執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，找出要提高的地方。不斷的完善架構體系。最終實現(xiàn)土地資源使用方式的轉(zhuǎn)變，提高資源自配使用的效率和效果，提高資源利用水平。

4. 要用戰(zhàn)略的眼光和發(fā)展的眼光看待績效管理評價體系

世界是發(fā)展變化的，我們要用發(fā)展的眼光來看待事物。我們既要在土地使用過程中利用好每一寸土地，也要有高屋建瓴的認識，提前做出戰(zhàn)略性規(guī)劃，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢，及時調(diào)整戰(zhàn)略戰(zhàn)術最終實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置使用的最終目標。

5. 要互利共贏WIN-WIN模式

天下熙熙皆為利來，天下攘攘皆為利往――《史記貨殖列傳》。土地績效管理的發(fā)展是建立在各方互利共贏的基礎之上的，沒有互利共贏就沒有合作。土地資源使用涉及到國家政府地方政府企業(yè)學校等等各方利益。在考量土地績效管理的時候，必須關注對各方利益的關注。否則會激化矛盾，最終不利于績效管理體系的建立和運行。如何使用土地關鍵是要明確產(chǎn)權關系，確定政府土地評價的價值和應享有的價值回報。

四、如何建立土地資源績效管理的體系

1. 加強科學規(guī)劃和明確路線設定

之所以要有科學的戰(zhàn)略規(guī)劃圖，明晰的路線圖，有清楚的時間節(jié)點圖，有充足的應急方案。是因為只有這樣我們才能在按部就班的建立起土地資源績效管理的大廈。也只有做好這些戰(zhàn)略基礎工作，土地資源績效管理工作才不會陷入重復低水平粗放式的發(fā)展局面。低水平的建設不僅造成資源的浪費，也不利于戰(zhàn)略目標的形成。

2. 建立多元的指標體系

建立多元的指標體系有助于綜合評價土地使用效率。目前指標體系把奧擴財務指標體系和非財務指標體系。財務指標體系是建立在會計信息系統(tǒng)之上的。這種指標體系具有客觀真實可信的特點。但是不具備對無法數(shù)量衡量因素的考核。所以要建立非財務指標體系。財務指標體系加上非財務指標體系才能符合綜合平衡的戰(zhàn)略要求。

3. 建立關鍵指標體系

我們建立關鍵指標設計的原則是關注投入產(chǎn)出關系，經(jīng)濟因素是主要因素。是評估績效的重要指標。建立的定量指標如下：考核指標關鍵考核發(fā)展能力，發(fā)展質(zhì)量能力，安全能力，可持續(xù)能力，投入產(chǎn)出能力。其中發(fā)展能力是指該地區(qū)的經(jīng)濟增加值的同比發(fā)展速度。發(fā)展質(zhì)量能力是指經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量水平?？沙掷m(xù)能力是指開發(fā)資源除以存量資源，投入產(chǎn)出能力是指經(jīng)濟增加值除以土地成本。

4. 注重發(fā)展指標的階段性發(fā)展

績效評價要注意發(fā)展的階段性。不注重階段性，就沒有無法知道自己所處于的階段和發(fā)展階段，也沒有方法對相對應的階段性提出相對應的對策措施。

績效評價的階段劃分為成本收益績效評價階段，第二階段是財務評價階段，第三是價值評價價值，最高階段是綜合評價階段。

五、進行土地資源績效管理的意義

1. 優(yōu)化土地資源配置，緩解資源供給需求緊張的矛盾

土地是人類賴以生存發(fā)展的最重要物質(zhì)載體。如何充分利用每一寸土地，提高土地的投入產(chǎn)出比是人類發(fā)展的重要課題。土地是地球上最主要的資源之一，給人類提供了生存發(fā)展的空間。土地作為主要的自然資源之一，它具有有限性和不可替代性，是人類生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎。伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化，國家對土地的需求越來越大，加強全面的土地資源績效管理逐漸提上了日程。只要建立科學合理全面的績效管理體系必然是解決土地資源使用的關鍵環(huán)節(jié)。建立之后能夠進一步提高土地投入產(chǎn)出關系，提高資源利用率。

2. 綜合的績效管理體系和全年科學的審計建議能夠為政府部門的土地決策提供依據(jù)

政府的科學決策有事實的依據(jù)。而全面系統(tǒng)績效管理體系既能夠給政府完整的數(shù)據(jù)要求也能夠給政府以決策支持。由于土地績效管理是全程的績效管理也是結(jié)果的績效管理，它在時空上是全面系統(tǒng)的，在關鍵要素是全面的，這些都有助于政府進行事前預測，事中監(jiān)控，事后改進。它為政府的土地資源的合理利用提供科學的管理體制和行之有效的管理手段。

參考文獻：

[1]鄭州市統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局鄭州調(diào)查隊.鄭州統(tǒng)計年鑒（2011）[M].中國統(tǒng)計出版社，2011.

篇5

關鍵詞：土地整理；土地資源；可持續(xù)；發(fā)展

我國的基本國情是人多地少，耕地后備資源不足，人地矛盾突出。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，以及“三化”進程的不斷加快，人口在不斷增加，土地資源越來越匱乏。一方面，城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，需要更多的土地來支撐城鎮(zhèn)化的發(fā)展，對土地資源的需求越來越大；另一方面，越來越多的土地被非耕地化，成為建設用地，土地資源越來越少；這種矛盾一直在不斷升級之中，已經(jīng)成為許多地方科學發(fā)展的瓶頸制約問題之一。土地整理作為協(xié)調(diào)人地關系，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要手段，在有效緩解人地矛盾、解決土地利用問題方面將發(fā)揮越來越大的作用，展現(xiàn)出土地整理的巨大發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼?，加大對土地整理問題的研究，找到切實可行的對策措施，為地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、可持續(xù)土地整理相關概念

在可持續(xù)發(fā)展理念下，土地整理活動是指綜合該區(qū)域的社會、經(jīng)濟和生態(tài)條件，在環(huán)境代價和資源代價最小的情況下所取得的最大經(jīng)濟收益的一種發(fā)展方式。土地整理可以有效提高土地的生產(chǎn)性能，恢復生態(tài)系統(tǒng)，土地整理通過土地平整，清除影響土地規(guī)模利用的障礙物，建設機耕路、給排水溝和農(nóng)田保護林網(wǎng)，能有效提高整理區(qū)農(nóng)地的生產(chǎn)性能，改善農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境條件。要做到增加耕地數(shù)量和保護生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有機統(tǒng)一。一個土地整理項目不能增加耕地面積，則項目很難啟動和運行。為了增加耕地，一些地區(qū)經(jīng)常以減少水域、園地、未利用地或林地為代價，這必然會減少土地利用的多樣性，同時對保護生態(tài)環(huán)境質(zhì)量構成某種影響。因此，可持續(xù)的農(nóng)地整理，必須注重土地數(shù)量和環(huán)境質(zhì)量的協(xié)調(diào)發(fā)展。土地整理能使農(nóng)地利用節(jié)水、節(jié)能、節(jié)勞、提高產(chǎn)量，而且可以通過新增耕地進行置換建設用地指標獲利，其經(jīng)濟效益是顯著的。但是，如何選擇科學合理的規(guī)劃設計方案和施工方案，降低單位面積上的整理費用，創(chuàng)造更多的投入產(chǎn)出比，依舊是評價農(nóng)地整理可持續(xù)性的重要標準之一。

二、城市土地資源管理的現(xiàn)狀與存在的主要矛盾

當前，我國已經(jīng)處在城市化加速發(fā)展的階段，在人口和經(jīng)濟活動不斷向城市聚集，城市用地規(guī)模不斷擴張的同時，應該看到我國目前城市土地資源管理體系尚不完善，各級政府經(jīng)常為短期經(jīng)濟目標忽視從長遠的角度來規(guī)劃和利用現(xiàn)有城市土地資源，從而造成城市內(nèi)部土地利用效率低下，用地結(jié)構嚴重不合理，致使城市土地資源極大浪費，不利于我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。隨著人口增加和經(jīng)濟發(fā)展，土地稀缺性日益加劇，人地矛盾日益尖銳。

（一）城市規(guī)劃缺乏前瞻性和科學性。隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟體制的建立，伴隨著經(jīng)濟的快速增長，城市處在急劇的發(fā)展變化之中，由于體制的問題，短期內(nèi)土地資源配置還無法完全適應市場經(jīng)濟的需要。在原有的計劃經(jīng)濟體制條件下形成的一套適應計劃經(jīng)濟體制的城市規(guī)劃方法及其內(nèi)容，與市場經(jīng)濟體制的自身內(nèi)在要求必然出現(xiàn)不一致、不配套的地方，使得城市規(guī)劃跟不上城市發(fā)展的需求，出現(xiàn)了城市重復建設現(xiàn)象，造成土地資源浪費。加之社會經(jīng)濟的快速發(fā)展以及人為的某些因素，城市規(guī)劃已經(jīng)成為城市土地資源合理利用的最大障礙。

（二）土地資源趨緊與土地利用率不高并存。在我國城市化發(fā)展快速推進的過程中，有的城市政府加強了對土地開發(fā)利用的強度，城市土地資源被過度的利用，城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力遭到了破壞。盡管我國城市用地面積增長的速度比較快，但城市人均占地面積仍低于世界平均水平。人地矛盾十分突出。目前城市地皮緊張、住宅擁擠、道路堵塞、交通不便、教育文化體育等基礎設施無法滿足市民實際需求。同時城市土地使用過程中的浪費現(xiàn)象十分突出，由于長期以來在計劃經(jīng)濟體制下土地資源無償劃撥或無償使用，造成了很多城市土地出現(xiàn)了多征少用、早征遲用，甚至征而不用的奇怪現(xiàn)象，一些城市不顧中央和上級政府的要求和國家有關政策法規(guī)的規(guī)定, 擅自亂征亂批土地,導致了大量土地資源浪費。據(jù)統(tǒng)計，目前我國建設用地當中的閑置土地、空閑土地、批而未供土地有幾百萬畝，土地資源浪費現(xiàn)象十分嚴重。

（三）城市發(fā)展目標不明晰。有的地方政府對城市的長遠發(fā)展目標不明晰，采取“一個將軍一個令”，土地的利用過于隨意，導致土地資源的大量浪費。在城市發(fā)展的過程中，地方政府往往充當?shù)胤浇?jīng)濟“保護神”的角色，往往會以地方經(jīng)濟的業(yè)績作為自己的政績，追求地方利益在任期內(nèi)的最大化。有些城市發(fā)展新的開發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、大學園區(qū)、物流中心，甚至度假區(qū)，雖然“短視經(jīng)濟”在短期內(nèi)促進了當?shù)亟?jīng)濟在某一時期的快速發(fā)展，但卻造成了社會資源包括土地資源的巨大浪費，其付出的代價相當昂貴。

三、強化土地整理促進土地集約利用對策

科學進行土地整理，促進土地集約利用，是促進一個地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，必須要采取切實可行的對策措施，提高土地資源利用率。

（一）科學規(guī)劃嚴格審批。堅持當前長遠相結(jié)合的原則，科學地編制一個地方的發(fā)展規(guī)劃，確定相關產(chǎn)業(yè)及各產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模，確定產(chǎn)業(yè)的空間布局和發(fā)展戰(zhàn)略，制定合理的用地標準。立足城市發(fā)展的功能定位，綜合考慮增量供給結(jié)構和存量功能調(diào)整，將城市的發(fā)展與土地供應數(shù)量、時間、步驟相結(jié)合，控制好供地節(jié)奏。嚴格建設項目的用地審批，堅持建設項目用地會審制度，對未按國家有關規(guī)定進行建設用地預審的，未按預審要求完善相關內(nèi)容的建設項目，一律不受理建設用地申請。嚴格按照國家建用地審批程序，進一步健全嚴格的各類建設項目用地控制指標體系，對建設項目用地控制指標實施全程監(jiān)管，完善各類項目竣工土地利用情況驗收制度。

篇6

[關鍵詞]國土資源 可持續(xù)利用 保護

[中圖分類號] P285.2+39 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2013）-7-12-1

國土資源是指一個國家管轄下的領土、領海、領空范圍內(nèi)的全部資源，主要包括自然資源和社會資源兩大部分，國土開發(fā)整治的對象，主要是指自然資源。國土資源是一切生產(chǎn)活動的基礎，它的開發(fā)利用不僅影響到生產(chǎn)力布局的經(jīng)濟效果，而且影響與其相適應的生態(tài)環(huán)境。如果在國土資源開發(fā)利用中沒有遵循生態(tài)經(jīng)濟原理，只注重經(jīng)濟效益，不顧生效益，就會使生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構受到破壞和損害，就會導致生態(tài)環(huán)境惡化，在此，筆者就國土資源可持續(xù)利用與保護研究略作分析。

我國是世界資源大國和資源性生產(chǎn)大國之一。長期以來，主要依靠本國的資源開發(fā)，成功的實現(xiàn)了發(fā)展經(jīng)濟的目標，但是我國的人均占有量極少。資源再多，怎么會夠13億人口用呢？ 就拿我國耕地保護面臨的險峻形式來說吧。近年來耕地大量減少，人地矛盾日趨嚴重。耕地資源人均也數(shù)量少質(zhì)量低。一是人均耕地在世界上處于低水平。二是耕地質(zhì)量總體水平低。三是耕地退化嚴重。受荒漠影響，我國干旱、半干旱地區(qū)耕地的40%不同程度退化，全國有30%左右的耕地不同程度受水土流失危害。保護耕地是事關社會主義建設全局的大事，節(jié)約和集約利用土地，切實保護耕地特別是基本農(nóng)田，加強資源管理，提高資源利用效率我國能否順利實現(xiàn)跨世紀的宏偉目標，在很大程度上取決于能否成功地迎接人口、資源、環(huán)境等方面的嚴峻挑戰(zhàn)。我國國土資源緊缺的狀況將長期存在，未來社會經(jīng)濟發(fā)展對資源的需求同國內(nèi)資源不足的矛盾將進一步加劇。我國人口眾多，資源相對不足，資源利用率不高，前景不容樂觀。隨著我國現(xiàn)代化建設第三步戰(zhàn)略部署的實施，國民經(jīng)濟將持續(xù)快速健康發(fā)展，工業(yè)化進程進一步加快，基礎設施建設大規(guī)模展開，產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和需求結(jié)構層次的升級，將繼續(xù)保持對自然資源的旺盛需求，資源緊缺狀況又將進一步加劇，我們必須在加快利用國外資源的同時，更好地保護和合理利用國內(nèi)資源。

國土資源的可持續(xù)利用主要是指國土資源既要滿足當代人的需要，又不影響后代人的發(fā)展條件，保證有限的土地供給能滿足社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的土地需求，要讓國土資源配置在數(shù)量上具有均衡性，在質(zhì)量上具有級差性，在時間上具有長期性，在空間上具有全局性，從而實現(xiàn)自然協(xié)調(diào)性、經(jīng)濟連續(xù)性和社會持續(xù)性的統(tǒng)一。國土資源的可持續(xù)發(fā)展就是指土地利用在“保護資源、保障發(fā)展、保持生態(tài)”的基本理念指導下，在生態(tài)合理、經(jīng)濟可行、社會可接受的控制目標約束下，實現(xiàn)經(jīng)濟社會城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)的和諧發(fā)展。

國土資源可持續(xù)利用，涉及到社會經(jīng)濟制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、科技發(fā)展戰(zhàn)略以及產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策、價格政策等諸方面，是一項復雜的系統(tǒng)工程。因此，必須以科學發(fā)展觀為指導，編制和實施可持續(xù)性的土地利用總體規(guī)劃，并以土地利用總體規(guī)劃作為土地管理的龍頭”，以實現(xiàn)土地資源 可持續(xù)利用。

可持續(xù)利用的措施：①不斷增長的人口數(shù)量對于社會經(jīng)濟發(fā)展的影響和環(huán)境資源的需求將是持久的，新世紀中國否獲得一個相對寬松的發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)人口控制是一個關鍵的因素；嚴格控制人口的增長，可以說是我國實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略最基本的措施，因此“計劃生育”這項基本國策不能有任何松懈。同時要大力發(fā)展教育，不斷提高人口素質(zhì)，以增強開發(fā)利用土地資源的能力。②科學規(guī)劃與開發(fā)土地，保護耕地，深化土地退化與恢復機理的研究。區(qū)域土地規(guī)劃工作已在不同的區(qū)域?qū)哟紊险归_，同一層次上的區(qū)域單元要做大量的同類工作。③建立土地資源利用宏觀調(diào)控與微觀管理運行機制，我國的土地持續(xù)利用除保護土地資源、保證其生產(chǎn)力的持續(xù)性外還應調(diào)整各業(yè)用地矛盾，使其用地結(jié)構能保證整個社會健康、平穩(wěn)地發(fā)展，這是同發(fā)達國家持續(xù)土地利用和可持續(xù)發(fā)展概念不同之處。這是因為我國人地關系極其緊張，產(chǎn)業(yè)結(jié)構將發(fā)生巨大變化的特點所決定的。所以我國的土地持續(xù)利用可定義為：“能夠滿足當前和未來人們糧食需求和社會協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展的土地利用結(jié)構和利用措施。④要把提高工地利用水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整有機結(jié)合起來，在調(diào)整種植業(yè)結(jié)構中，要堅決實施退田還湖、退牧還草、退耕還林等戰(zhàn)略性措施；在林業(yè)生產(chǎn)中實施將“砍樹人變成種樹人”的戰(zhàn)略性調(diào)整，特別注意大江大河源頭及中上游地帶的植被修復與水工保持；在城市化、工業(yè)化及工業(yè)結(jié)構調(diào)整中，要堅決實施“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，努力發(fā)展生態(tài)城幣、綠色城幣和生態(tài)工業(yè)與綠色工業(yè)，改善城區(qū)與工礦區(qū)的國工資源品質(zhì)。

另外，加強對土地使用方式的管理，保護國土資源的數(shù)量穩(wěn)定，刻不容緩。具體保護方法：（1）以基本農(nóng)田保護為重點，實施彈性耕地總量動態(tài)平衡政策。實施耕地總量動態(tài)平衡政策是中央政府在我國耕地面積持續(xù)減少的情況下，出于國際和國內(nèi)糧食安全考慮做出的正確決策，目的是保證“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”這一基本國策的貫徹落實。一直以來，中央以及各地政府在各種規(guī)定中著重于耕地的數(shù)量保護，對新開墾土地的質(zhì)量標準要求模糊，更沒有考慮土地開發(fā)對生態(tài)環(huán)境影響，以及區(qū)域人地關系的差異，這在一定程度上影響了該政策的實施效果。因此，應當以這樣的耕地總量指標作為實現(xiàn)動態(tài)平衡的目標，實施有彈性的耕地總量動態(tài)平衡政策。（2）嚴把用地審批關。根據(jù)動態(tài)規(guī)劃嚴把用地審批關，對改變用途的耕地加強批后實施監(jiān)管，堅決糾正、收回各種違規(guī)、不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目用地。對不切實際的“形象工程”項目，一律不批準用地。對重點地區(qū)、重點城市、重點項目組織檢查，強化建設用地批后實施的監(jiān)督管理，全面落實建設用地備案和批后核查制度，建立土地利用信用評價機制。（3）全面實施國土資源管理聽證制度。

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關鍵詞：地籍管理；推動實施；土地管理法

隨著我國城市化進程的不斷加快，土地資源管理已經(jīng)成為當今社會關注的焦點。在土地資源管理中，地籍管理是非常重要的組成部分，是土地管理有效開展的基礎，與此同時，地籍管理更是推動《土地管理法》進一步實施的動力。因此，加強對地籍管理的重視程度，提高地籍管理水平，是符合當今社會發(fā)展趨勢的。

一、增強地籍管理推動實施土地管理法的內(nèi)容

（一）地籍管理登記

地籍管理和土地利用管理都屬于土地管理的工作范疇以內(nèi)，地籍管理是土地管理的前提條件。需要根據(jù)《土地管理法》來事先安排好地籍管理的工作，結(jié)果證明需要加強地籍管理奶充分了解目前土地的使用情況，掌握好所的有關地籍管理的用地面積和土地的規(guī)劃以及審批的文案等。

自己主要記載這一些有關位置，數(shù)量，質(zhì)量和權屬以及界址等方面的用途，進行最基本的土地登記，這些登記和我們的戶籍比較像，所以也可以把這種方式叫做土地的戶籍。對，第幾進行管理記錄好所有的詳細內(nèi)容，再進行登記造冊的工作。從另一方面的實踐，理論來看地籍方面的管理是針對目前的城鎮(zhèn)建設和農(nóng)村土地利用的方面的問題來解決的，記錄好每一寸土地的等級和權屬再進行登記，以及檔案管理。根據(jù)上述所示，地籍管理是一個十分復雜的系統(tǒng)工作。這些年來，因為社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，以及城市化建設的進程較快，使得土地問題變得越來越復雜，地籍的內(nèi)涵以及外延面積等方面也發(fā)生了重大改變。你現(xiàn)狀來看，第幾的含義，不僅僅只是原本的內(nèi)容，同時她還包括著一些有關土地本身的贊狀態(tài)和法律狀況，以及社會經(jīng)濟等各方面。[1]如果只是對這些內(nèi)容進行簡單的登記和調(diào)查其實不只是登記造冊那么簡單，有的時候還可以延展出很多的問題，比如說有關土地的數(shù)據(jù)文件以及物權屬和利用狀況等。但如果單純某一個層面來看地籍賦稅和權屬都從普通的概念當中單獨形成，有的時候土地和各方面的要素也有關系，比如說隸屬權，同時也會因為這種關系形成了統(tǒng)一的結(jié)合體。因為地籍的管理和土地檔案以及國家的經(jīng)濟建設和相關部門人員有關，所以也可以說是一個法律問題。

（二）落實土地管理策略

到2000年的時候，我國一共頒發(fā)了國有土地證2200萬本，占了應發(fā)數(shù)量的85%；集體土地使用證總共數(shù)量1.5億本，占了應發(fā)數(shù)量的68%；集體土地的所有證總共為180萬本，占了應發(fā)數(shù)量的28%。1996年起，我國每年所開展的土地變更進行了一個調(diào)查，查清了土地目前的使用情況。一些城鎮(zhèn)的地籍調(diào)查面積達到了3.4萬平方公里，占總共完成面積的74%。我國大部分的是和縣已經(jīng)逐漸建立起了土地利用現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)庫，大約400個市和縣1斤，根據(jù)數(shù)據(jù)庫來進行有關地籍管理工作的轉(zhuǎn)移和開發(fā)以及規(guī)劃。土地自然和經(jīng)濟法律方面提供合法權益來保護土地的使用者。以工作內(nèi)容上展開，以及管理工作是針對土地調(diào)查登記和統(tǒng)計等進行的，確定好有關土地登記的利用狀況和管理檔案來解決問題矛盾和糾紛，但有時是人際關系無法處理的，仍然需要根據(jù)法律措施來解決相關問題，因此，促進了我國的《土地管理法》的實施。[2]

二、《土地管理法》實施工作中面臨的主要問題

一是土地管理體系不夠完善。在我國的土地登記，土地調(diào)查等方面的制度和地籍信息化建設都取得了較大的進步，目前，我國的土地登記制度已經(jīng)基本完善，土地調(diào)查等方面的制度還需要和保護耕地進行結(jié)合。目前我國土地行政訴訟案件，逐年上漲，尤其是撤銷土地使用的占多數(shù)，撤銷土地使用的官司多于土地行政的處罰，當中的根本原因還是因為土地登記行為不完善引起的。我國的行政政府職能部門國土資源管理部門，需要以此為切入點高度的重視，好有關的資料的完善以及土地登記的規(guī)范化，不然的會有更多類似的請求案件產(chǎn)生。有關地籍管理方面的工作需要展開農(nóng)村基層和城鎮(zhèn)的日常地籍管理來進行調(diào)查，結(jié)合我國的基本國情來建立一個新的地籍管理體系。根據(jù)上述可得，我國現(xiàn)在的地基管理工作仍然存在一些問題。尤其是在體系結(jié)構以及制度的完善方面還存在諸多的漏洞。因此，構建良好的土地管理體系十分關鍵。

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【Abstract】With the development of social economy，the demand of land resources is increasing，but the stock land has been dropped significantly.In order to improve the efficiency of land use effectively，we need to carry out overall planning of land resources，and do a good job of supervision.This paper discussed the post supervision of the provincial level construction land，and understood the deficiencies in the current regulatory measures， to take effective measures to strengthen the management， improve the utilization of land effectively and avoid waste.

【關鍵詞】省級；建設用地；批后監(jiān)管

【Keywords】 provincial level；construction land；post supervision

【中圖分類號】F301 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）03-0132-02

1 引言

目前全國很多省市都公布了省級層面的建設用地批后監(jiān)管制度，這為開展本省土地監(jiān)管工作，規(guī)范土地市場秩序，促進合理合法的開發(fā)土地資源提供了有力的制度保障。由于省政府部門在建設用地監(jiān)管中的職責與縣市政府部門不同，因此研究探討省級層面的建設用地批后監(jiān)管工作對促進本地區(qū)土地利用效率具有十分重要的作用。

2 建設用地批后監(jiān)管概念

建設用地批后監(jiān)管的內(nèi)涵分為省級和市縣級兩個部分，管理級別不同，建設用地批后監(jiān)管的概念也是不相同的。所謂省級建設用地批后監(jiān)管工作的內(nèi)涵可以概括為省級人民政府及相關管理部門在國有建設用地的審批、征地、供應及開發(fā)利用的各個過程中，按照相關審批文件的要求，對市縣級人民政府的具體土地征收使用環(huán)節(jié)進行監(jiān)督管理的工作。省級建設用地批后監(jiān)管工作包含在建設用地“批、征、供、用”整個環(huán)節(jié)之中，需要對四個環(huán)節(jié)中的各項程序進行監(jiān)督檢查，防止出現(xiàn)土地濫用濫賣的現(xiàn)象，節(jié)省土地資源，提高土地利用效率。[1]

3 基于省級層面建設用地批后監(jiān)管工作的主要內(nèi)容

3.1 對已經(jīng)審批的建設用地征收情況負有監(jiān)管職責

省級建設用地審批后，需要市縣級人民政府進行具體征收，在征收的過程中省級部門的監(jiān)管職責主要體現(xiàn)在規(guī)定實施征收建設用地的規(guī)模與范圍，履行征地后的批準程序，將征地補償資金落實到位，合理安置征地居民的居住與社會保障措施，制定具體的征地政策落實進度表等等。[2]

3.2 對已經(jīng)審批的建設用地的實際供地率情況進行監(jiān)管

省級部門需要通過相關的數(shù)據(jù)追蹤了解農(nóng)用地和其他土地資源的供應流向走勢，及時掌握不同的時間、地域、批次情況下的土地供應情況和批而未供、征而未供的土地供應情況。

3.3 核查監(jiān)督土地供應程序的合法性、規(guī)范性標準

省級政府部門要對已審批的建設用地進行監(jiān)管，及時了解土地供應計劃的制定情況，按照相關規(guī)范合法的公示、公告，對經(jīng)營性的用地和工業(yè)用地要按照招拍掛的模式進行供地，監(jiān)督管理城市建設用地中用于公租房、經(jīng)濟適用房的土地供給情況，掌握這種特殊公益性用地在全部用地面積中的占有比例，并且對違反市場價格的低價售出土地進行核查整改。

3.4 監(jiān)督管理土地市場的動態(tài)監(jiān)測情況及運行情況

省級層面監(jiān)管部門要及時正確的填報土地的供應、征收計劃，相關的公示布告信息，并且建設用地供應時要使用系統(tǒng)自動生成的電子監(jiān)管號碼和條形碼的《國有建設用地土地使用權出讓合同》、《國有建設用地劃撥決定書》，并且督促《國有建設用地土地使用權出讓合同》、《國有建設用地劃撥決定書》的有效履行。

4 省級層面建設用地批后監(jiān)管工作的流程

省級層面的建設用地批后監(jiān)管工作是一項全程性的、動態(tài)性的監(jiān)督管理流程。①督促市縣政府相關部門對本地建設用地進行及時的跟蹤，了解本地區(qū)的建設用地供應情況和出讓金的收繳情況，及時了解土地的開發(fā)利用效率，對于跟蹤監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題要提出合理的意見，并及時責令相關企業(yè)部門進行整改。②根據(jù)各市縣的土地動態(tài)監(jiān)控報告和監(jiān)督系統(tǒng)反饋的土地利用實際情況，掌握本省土地的建設項目進程和閑置土地的數(shù)量分布，然后根據(jù)各個地市上報的土地使用自查報告，省級國土資源管理部門要定期對全省范圍內(nèi)的建設用地供應情況和開發(fā)利用情況進行監(jiān)測報告。[3]③省級國土資源管理部門根據(jù)各市縣提供的自查報告內(nèi)容和網(wǎng)上核查內(nèi)容，不定期的組織人員對相關市縣的土地建設情況進行專項抽查，并將抽查檢查的結(jié)果形成報告，在全省的范圍內(nèi)對建設用地的批后監(jiān)督管理工作進行通報。

5 做好省級層面建設用地批后監(jiān)管工作的關鍵點

省級國土資源局是土地利用評估的重要政府機構，其對于建設用地的批后監(jiān)管工作具有著十分重要的作用，為了能夠有效地提高建設用地的監(jiān)督管理力度，合理利用好每一份有限的土地資源，我們必須對今后的監(jiān)管工作進行規(guī)劃。總的來說，做好省級層面建設用地批后監(jiān)管工作的要點主要包括了以下幾個方面：

5.1 加強組織領導，高度重視和周密部署批后監(jiān)管工作內(nèi)容

目前，我國土地利用存在的普遍問題就是重視用地的指標爭取工作，輕視土地的供應情況；重視用地的審批程序，輕視土地的批后監(jiān)管工作。這種錯誤的理念使人們減少了做好建設用地事后監(jiān)管的責任感和緊迫感，導致國家層面制定的相關批后監(jiān)管工作政策沒有落到實處，大大影響了土地事后監(jiān)管的力度。因此為了能夠有效地提高建設用地土地批后監(jiān)管工作水平，我們相關的省級層面部門必須要加強重視力度，根據(jù)實際情況進行周密部署，成立相應的批后監(jiān)督檢查專門小組，明確各個組織之間的責任與分工，建立完善好相應的工作聯(lián)絡機制，從而有效地做好批后監(jiān)管工作。

5.2 完善信息系統(tǒng)，加強批后監(jiān)管信息的報備工作

省級國土資源部門作為上級指導部門，其對于全省建設用地情況的掌握主要是通過各市縣填報的土地利用信息來掌握，準確及時的土地征收、供應信息是實現(xiàn)批后監(jiān)管工作的重要前提，我們必須要加強省級部門對全省土地利用情況的總體把握力度，了解土地價格走勢，從而做好科學合理的決策。比如個別的國土供應項目在實施的過程前沒有對本次的項目進行公示、公告，或是公告的時效超出了國家的相關政策規(guī)定，我們就要停止土地的交易。

5.3 加強監(jiān)管系統(tǒng)建設，改進監(jiān)管的手段與方法

土地批后監(jiān)管工作包括了土地的供應率、土地開發(fā)利用的實效等等多個方面的業(yè)務，我們必須要加強管理，不斷完善監(jiān)督管理的系統(tǒng)平臺，從而有效的改進監(jiān)管的手段和力度。[4]建設用地的審批信息要嚴格按照填報表的要求由市縣政府準確及時的填報，從而有效掌握土地的供應情況。同時對于已經(jīng)審批的土地的實際開發(fā)利用情況要進行動態(tài)的跟蹤與分析，對于開發(fā)利用不合理的土地要予以嚴懲，確保問題早發(fā)現(xiàn)、早制止、早改進，從而提高土地的使用效率。

5.4 加強部門協(xié)作，強化全面、全程監(jiān)管力度

建設用地的批后監(jiān)管工作是一項系統(tǒng)的工程，涉及到政府及國土資源部門的好多職能單位和建設單位，建設用地審批后若是僅僅只依靠國土資源部門進行監(jiān)管肯定會造成監(jiān)管不全面、監(jiān)管力度缺失等問題，因此，我們一定要加強多部門之間的協(xié)作，尤其是涉及到的發(fā)改部門、經(jīng)貿(mào)部門和規(guī)劃部門，要建立一套完整的批后監(jiān)管程序，按照各自的職能分工加強對批后土地開發(fā)利用情況的及時監(jiān)管，從而有效改善之前監(jiān)管力度不足的問題，促進我國建設用地的使用更加利國利民。[5]

6 結(jié)語

隨著城市化進程的加快，土地資源的需求量在與日俱增，土地未批先用、批而不用的濫用土地問題日益突出，為了能夠有效的提高土地的開發(fā)利用效率，我們必須要建立建設用地批后O管制度。省級層面作為省土地規(guī)劃宏觀把握職能部門，要充分發(fā)揮其監(jiān)管的職能與力度，不斷的督促市縣級政府做好本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作，從而形成一套自上而下的有力監(jiān)管體系，推動建設用地批后監(jiān)管工作更加的有效。

【參考文獻】

【1】劉俊.基于省級層面的建設用地批后監(jiān)管若干問題初探[J].廣東土地科學，2011（06）：4-7.

【2】周營，王蒲吉.縣級層面建設用地批后監(jiān)管問題初探[J].城市地理，2016（10）：69-70.

【3】扎伊爾江.新疆國有建設用地出讓監(jiān)管問題研究[D].北京：中國地質(zhì)大學，2014.

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《土地管理法》頒布實施以來，及時調(diào)整了我國土地管理立法的指導思想，明確規(guī)定：“保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。”

是我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要步驟?？沙掷m(xù)發(fā)展是針對以資源高消耗和環(huán)境污染為特點的生產(chǎn)和消費體系來支撐整個社會文明的傳統(tǒng)發(fā)展模式而提出的“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發(fā)展”明確地把“促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展”作為立法的指導思想，成為強化土地資源管理，防止土地資源衰退與短缺，實施土地可持續(xù)利用的重要保證。符合我國市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。因此，我國把促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，作為土地資源立法的指導思想，符合社會主義市場經(jīng)濟公平、有序、高效、持續(xù)發(fā)展的客觀要求。

一、加強土地利用總體規(guī)劃管理，切實保障有限的土地資源的開發(fā)利用和社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展

土地利用總體規(guī)劃是指縣級以上人民政府為貫徹執(zhí)行國家土地利用政策，并根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對土地的需求，以及地區(qū)的自然、社會經(jīng)濟條件而編制的合理分配土地和調(diào)整各類土地的利用結(jié)構與布局的戰(zhàn)略構想和設計方案?！锻恋毓芾矸ā穼嵤┩恋赜猛竟芾碇贫?，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，明確要求土地利用總體規(guī)劃應當規(guī)定土地用途；同時還對土地利用總體規(guī)劃編制的依據(jù)、原則，土地利用總體規(guī)劃的構成及其編制程序作了明確的規(guī)定。

1、土地利用總體規(guī)劃編制的依據(jù)和原則。《土地管理法》第17條規(guī)定：“各級人民政府應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，國土整治和資源環(huán)境保護的要求，土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃?！蓖恋乩每傮w規(guī)劃編制的原則包括：（一）嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)用地；（二）提高土地利用率；（三）統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；（四）保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；（五）占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡。

2、土地利用總體規(guī)劃編制的內(nèi)容

土地利用總體規(guī)劃按不同層級政府的職能不同，地域空間尺度不同，各級政府負責編制和實施本級土地利用總體規(guī)劃的任務和內(nèi)容也不盡相同?？偟膩砜?，國家、省、市、縣、鄉(xiāng) 五 級規(guī)劃體系中，從上至下，規(guī)劃任務和內(nèi)容由宏觀逐漸向中觀，進而向微觀轉(zhuǎn)變。 國家和省級土地利用總體規(guī)劃屬于高層次的政策性規(guī)劃，主要起宏觀調(diào)控作用；地區(qū)（市）級規(guī)劃是由由省級規(guī)劃向縣級規(guī)劃過渡的中間層次，其中，市域土地利用總體規(guī)劃仍屬于政策性規(guī)劃的范疇，中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃則屬于管理型規(guī)劃；縣級土地利用總體規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，是土地利用管理的重要依據(jù)，也是保證省級和全國土地利用總體規(guī)劃實現(xiàn)的關鍵。 根據(jù)地級規(guī)劃所規(guī)定的土地利用方向、重點基礎設施的布局，結(jié)合本縣的土地資源特點，確定縣內(nèi)的土地利用方向、各類用地的規(guī)模和布局，重點確定耕地、土地開發(fā)整理和城鎮(zhèn)建設用地控制指標和布局，并把指標分解到鄉(xiāng)；進行土地利用分區(qū)，編制各分區(qū)用途管制規(guī)則；制定實施規(guī)劃的措施。

3、土地利用總體規(guī)劃編制的程序

土地利用總體規(guī)劃工作一般可分為準備、編制、審批三個階段。即組織與技術準備階段、編制規(guī)劃階段、規(guī)劃審批和公布實施階段 。

為了確保土地利用總體規(guī)劃編制的質(zhì)量，切實保護土地資源，特別是作為社會經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展基礎的農(nóng)用地和必要的建設用地的合理配置，國家對土地利用總體規(guī)劃中的建設用地實行總量控制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應當確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。

二、實行土地用途管制制度，強化耕地保護措施，保障土地資源合理的開發(fā)利用

實行土地用途管制是我國土地資源管理的新舉措?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度?！边@是根據(jù)我國人口多，耕地少，土地資源承載能力已接近極限的基本國情而確立的法律原則。我國過去土地管理法雖然也規(guī)定各級人民政府必須貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，但因具體措施不力，保護手段落后，亂占濫用土地，掠奪式使用耕地的現(xiàn)象仍在繼續(xù)蔓延，土地資源衰退現(xiàn)象十分嚴重?！锻恋毓芾矸ā穼⑼恋匕从猛緞澐譃檗r(nóng)用地、建設用地和未利用地，并明確界定其法律概念。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，縣級土地利用總體規(guī)劃應當劃分土地利用區(qū)，明確土地用途；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃應根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。國家對土地用途實行建設用地總量和耕地保有量控制指標管制，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位或個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地；未經(jīng)批準，不得改變土地總體規(guī)劃確定的土地用途。

耕地保護是《土地管理法》的重點。耕地保護的實質(zhì)在于預防耕地減少和退化，防止對耕地造成污染、破壞和損害，以有效地提高和改善土地的自然經(jīng)濟條件，促進土地對社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的支撐作用。當前，我國土地利用的結(jié)構和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降，耕地承載力已接近極限；土地利用尚不充足，土地退化、損毀和質(zhì)量下降問題突出。因此，切實保護耕地已成為當務之急。《土地管理法》確立了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”的法律原則，并明確規(guī)定耕地的特殊保護等相應的措施。

1、國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位或個人負責開懇與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?；沒有條件開懇或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開懇費，?？钣糜陂_懇新的耕地。因此，現(xiàn)金補償不得以現(xiàn)金替代應開懇的耕地，借以穩(wěn)定耕地的保有量。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃的土地年度利用計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令其在規(guī)定期限內(nèi)組織開懇與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母亍?/p>

2、國家實行基本農(nóng)田保護制度。依照《土地管理法》， 下列耕地應當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃列入基本農(nóng)田保護區(qū)，嚴格管理：（一）經(jīng)國務院有關主管部門或者省級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；（二）有良好的水利與水利保護設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；（三）疏菜生產(chǎn)基地；（四）農(nóng)業(yè)科研、教學試驗田；（五）國務院規(guī)定劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其它耕地。國家對劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地實行特殊保護，基本農(nóng)田及其以外耕地超過35公頃的，因公共設施建設需要征用，也必須由國務院批準禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

3、禁止閑置、荒蕪耕地，提高土地利用質(zhì)量。 已辦理土地審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應繳納土地閑置費；連續(xù)兩年未使用的，經(jīng)原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，并交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復耕種。承包經(jīng)營耕地的單位或個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。

4、加強未利用地管理，防止水土流失。 水土流失是我國土地資源保護所面臨的一個嚴重問題。水土流失不僅直接減少現(xiàn)有的土壤面積，而且還能使土地地質(zhì)退化，土地生產(chǎn)能力衰退。因此，新《土地管理法》在對耕地特殊保護的同時，對未利用地的開發(fā)也作了相應的規(guī)范。從總體上看，國家鼓勵單位或個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用土地；開發(fā)未利用的土地如果適宜農(nóng)用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。但是，開懇未利用地必須經(jīng)過科學論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃的可開懇耕地，禁止圍湖造田和侵占江潭灘地。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對破壞生態(tài)環(huán)境開懇，圍墾的土地，要有計劃、有步聚地退耕還林、還湖、還牧。

三、建立土地監(jiān)督、檢查制度，強化土地利用管理

土地監(jiān)督檢查制度是指縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為以及土地利用狀況、效果的檢查、監(jiān)測和驗證等一系列經(jīng)濟、技術和法律措施的總稱。其主要內(nèi)容包括：（1 ）建設用地總量和耕地保有量的監(jiān)督檢查，確保耕地保有量不減少；（2 ）土地用途的監(jiān)督檢查，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地和耕地轉(zhuǎn)為非耕地，保證國家土地用途管理制度的順利實施；（3 ）土地利用總體規(guī)劃的編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，堅決制止、查處弄虛作假、移花接木等行為；（4）占用耕地補償和開懇情況的監(jiān)督檢查，保證“占多少， 墾多少”原則得以實現(xiàn)；（5）土地利用狀況及其效果的監(jiān)督檢查， 加強對造成土地沙化、鹽漬化、土地污染，以及閑置、拋荒耕地等違法行為的查處；（6）土地權屬的監(jiān)督檢查等。

四、為適應新形勢的發(fā)展需要，進一步完善土地管理制度。

土地制度改革是解決當前土地資源利用不當與保護不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產(chǎn)權制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農(nóng)民社會保障制度改革。土地征用實質(zhì)是土地產(chǎn)權及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產(chǎn)權制度改革。產(chǎn)權的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護的根本動力。當前土地征用范圍過寬、補償過低、失地農(nóng)民安置不當已經(jīng)成為較大的社會不安定因素，嚴重影響未來公益性用地的供給，土地利用的社會效益大大降低。以穩(wěn)定土地市場為目標的城市土地儲備制度行為異化，經(jīng)營性用地儲備比例過高，片面追求土地收益最大化，基礎設施等用地供給不足；同時，土地儲備規(guī)模不適，制度運作風險與資金負擔過大。只對當期地方政府負責的土地收益分配制度刺激了低地價、零地價等惡性競爭行為，導致建設用地供給失控，土地資源嚴重浪費。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權邊界，規(guī)范政府土地行為，保障一般經(jīng)濟主體與未來政府的合法土地權益，為土地資源高效利用與合理保護奠定結(jié)實的制度基礎。

土地資源的高效利用和保護還有賴于政府的宏觀調(diào)控。我國土地市場的發(fā)展現(xiàn)狀決定了要求政府必須執(zhí)行產(chǎn)權界定，完善市場交易規(guī)則，建立土地收益分配體制，培育市場競爭主體，完善土地市場體系等職能，促進土地資源流動和優(yōu)化配置。同時，由于市場無法對土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發(fā)揮的生態(tài)和環(huán)境功能進行全面評價，無法自動內(nèi)部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補市場缺陷。由于分割的地方土地市場難以控制土地出讓中的惡性競爭行為，需要由省政府統(tǒng)一實施適用于不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)（尤其是工業(yè)）的用地門檻制度，為建立區(qū)域統(tǒng)一土地市場奠定基礎。同時，改變當前工業(yè)用地過于分散、土地浪費與污染嚴重的局面也需要政府通過規(guī)劃優(yōu)化工業(yè)用地布局，加強用地與治污管理。完善政府土地宏觀調(diào)控機制，是實現(xiàn)土地資源市場化配置的必要輔助，也是土地保護得以實現(xiàn)的基本要求。

1.建立科學有效的保護機制，切實保護耕地資源

未來一段時間內(nèi)，耕地保護政策體系面臨著巨大的考驗，審時度勢地調(diào)整現(xiàn)有耕地保護思路，建立科學的耕地保護機制是實現(xiàn)快速經(jīng)濟發(fā)展階段耕地資源保護的重要舉措。

2.建立健全土地市場機制，高效配置土地資源

數(shù)量龐大的建設用地能否用好，是耕地保護目標與經(jīng)濟發(fā)展目標能否同時實現(xiàn)的重要基礎。我國20多年的市場經(jīng)濟改革經(jīng)驗表明，市場及價格是實現(xiàn)資源高效利用的最重要的工具。進一步建立健全土地市場，全面提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。

篇10

關鍵詞：土地經(jīng)營；土地市場；城市土地管理；民營經(jīng)濟

土地經(jīng)營是城市治理市場化條件下政府加強土地資產(chǎn)管理的新理念。其實質(zhì)就是要運用市場經(jīng)濟手段，對土地資產(chǎn)實行市場化運作，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，從而實現(xiàn)土地資產(chǎn)的價值。從資源管理型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)經(jīng)營型，這是我國城市土地管理改革的必然選擇與現(xiàn)實取向。民營經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，如何做大做強對全國經(jīng)濟的快速健康發(fā)展起著重要作用。民營經(jīng)濟的發(fā)展，無疑會受到城市土地管理制度的影響。

一、城市土地管理：從資源管理到資產(chǎn)經(jīng)營的轉(zhuǎn)變

1.單一的行政主導型管理模式及成因分析

建國后，在計劃經(jīng)濟體制下，我國城市土地管理模式基本上是單一的行政主導型。其特征主要表現(xiàn)為：（1）從管理主體看，其主體是城市政府及相應的職能部門，市民力量（包括社區(qū)）未被充分發(fā)揮；（2）從管理方式看，主要采用行政手段和無償使用的辦法；（3）從管理職能看，過于寬泛和粗糙，承擔了本該由社區(qū)和社會中介組織承擔的社會職能，而該管的公共職能卻未管好。那么，是什么原因造成這種僵化、低效、無序的城市土地管理模式呢？

就理論而言：（1）把公共行政權與國有產(chǎn)權合二為一。政府管理經(jīng)濟生產(chǎn)權，又直接經(jīng)營可以市場化的產(chǎn)權；（2）把土地所有權與使用權合二為一。認為城市土地屬國家所有，國有企事業(yè)用地就是國家用地，因此，其用地是不要任何代價的；（3）禁止土地使用權有償轉(zhuǎn)讓。認為土地使用權有償轉(zhuǎn)讓就是土地所有權的轉(zhuǎn)移。

就觀念而言：（1）重生產(chǎn)輕生活，重建設輕管理1；（2）對土地及房產(chǎn)（房地產(chǎn)）的戰(zhàn)略地位、高增值性及“多元性”的經(jīng)濟功能（如開發(fā)、融資、服務，等等）未能予以足夠的認識與準確的把握。

就實踐而言：（1）多頭、分散的管理造成執(zhí)法上的漏洞與偏差；（2）城市化進程的加快、中心城市地位的凸現(xiàn)、城市功能的急劇擴張使國土資產(chǎn)管理改革的步伐相對滯后；（3）政府“唱獨角戲”，未充分發(fā)揮市場和社會的作用，土地配置的市場化率低，市民的參與度低。

2.轉(zhuǎn)變我國傳統(tǒng)的城市土地管理模式的現(xiàn)實依據(jù)

（1）經(jīng)濟全球化及我國加入WTO。經(jīng)濟全球化意味著資本、技術、信息、人才等生產(chǎn)要素在全球范圍的大規(guī)模的快速流動與交互作用。在這一進程中，體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新是城市政府促進經(jīng)濟發(fā)展的主要途徑。經(jīng)營好城市土地，關鍵要看城市政府是否為用地者營造了一個良好的土地市場環(huán)境。我國已是WTO成員國，WTO的三大基本原則（透明度、平等和市場準入）主要就是針對政府的。

（2）市場經(jīng)濟體制的建立與完善。一方面，公開、公平、公正供地，是建立社會主義市場經(jīng)濟的必然要求；另一方面，市場經(jīng)濟體制的確立和完善為政府職能與管理模式的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了條件2。必須充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，努力營造良好的土地市場環(huán)境，使土地市場穩(wěn)定、公平和安全運行。

（3）新公共管理運動。自20世紀80年代以來，西方各國為了應對財政危機和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規(guī)模的政府改革。政府管理的運作方式發(fā)生了變化，由傳統(tǒng)的、官僚的、層級節(jié)制的、缺乏彈性的行政轉(zhuǎn)向市場導向的、因應變化的、深具彈性的新公共管理。在中國，“經(jīng)營土地”正是城市治理市場化條件下政府加強土地資產(chǎn)管理的新理念。

3.經(jīng)營土地的實質(zhì)

在市場經(jīng)濟領域，經(jīng)營的概念無處不在，但土地經(jīng)營的出現(xiàn)卻還是近幾年的事情。目前，國內(nèi)關于土地經(jīng)營尚無明確而規(guī)范的定義，理論上還停留在探索階段。筆者認為，城市土地經(jīng)營應包括土地獲取、土地收購、土地出讓、土地儲備以及土地管理等內(nèi)容。政府作為土地所有者的主體，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和可持續(xù)發(fā)展計劃，制訂一系列引導、培育、調(diào)控土地市場的政策和計劃，通過市場運作實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展、實現(xiàn)土地保值增值、實現(xiàn)國家和企業(yè)的雙贏，其最終目標就是合理利用土地、最大限度地實現(xiàn)土地的最大價值。換句話說，經(jīng)營土地，并不是簡單地“以地生財”，也不是單純地追求土地資產(chǎn)價值。主要包含土地資源和土地資產(chǎn)并重管理兩方面的內(nèi)容。具體地說：

首先，從管理的目的看，由于城市土地供給的稀缺性，城市綜合實力的競爭在一定程度上就是土地利用結(jié)構的競爭。因此，必須以服務于城市發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整、推進建設用地集約利用為主題，優(yōu)化建設用地利用結(jié)構，提高集約利用程度，實現(xiàn)土地利用方式從粗放向集約的根本性轉(zhuǎn)變。土地供應從增量為主向盤活存量、控制增量轉(zhuǎn)變。

其次，從管理的方式看，強調(diào)充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用，通過法律和經(jīng)濟手段調(diào)控市場，保護土地市場穩(wěn)定、公平、安全運行：（1）嚴格實行土地有償使用制度，所有經(jīng)營性用地土地使用權必須以招標、拍賣或掛牌出讓的方式進行；對于非經(jīng)營性土地，同一宗地有兩個以上的意向者，也應當采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓，換句話說，對協(xié)議用地，必須嚴格執(zhí)行地價評估、集體決策和結(jié)果公開的程序；（2）重視市場信息的整理與披露工作，引導社會投資方向；（3）建立和規(guī)范土地有形市場，充分發(fā)揮市場配置土地資源的作用。

再次，從管理的主體看，（1）實行建設用地集中統(tǒng)一管理，把利益分配權集中在政府手中，而不是某幾個部門手中；（2）推進相關政策的配套改革。經(jīng)營土地是一個綜合性的系統(tǒng)工程，它打破了原有利益格局，涉及多方面的利益調(diào)整，政策性很強，工作難度也很大。因此，政府必須切實加強領導，深入研究制定配套改革的政策措施，這是經(jīng)營城市土地的難點問題，同時也是直接關系到土地運作成本和效率的問題；（3）建立土地收購儲備制度，扭轉(zhuǎn)分散、多頭供地的局面，使政府成為平衡土地市場供需的主導力量。

二、城市土地管理與民營企業(yè)發(fā)展的相關性分析

1.土地管理體制的轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)的生存奠立基礎

土地、勞動力、資金是傳統(tǒng)經(jīng)濟必不可少的三大基本生產(chǎn)要素，三者的有機結(jié)合及綜合平衡對經(jīng)濟的發(fā)展具有決定的作用。作為財富之母，土地經(jīng)營是民營企業(yè)立足之本、發(fā)展之源。一方面，土地是企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營場地的承載物，屬于生產(chǎn)工具的范疇。企業(yè)只有獲取土地才能進行生產(chǎn)活動，并通過產(chǎn)品銷售而獲取生產(chǎn)利潤。另一方面，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，土地本身已經(jīng)成為一種特殊的商品，具有稀缺性、不可再生性以及在流通領域的限制性等特點。也就是說，土地本身可以作為生產(chǎn)的原材料之一，通過企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營，形成新的商品銷售，獲得利潤。因此，土地不僅是一種資源，而且是一種具有保值、增值特性的資產(chǎn)。過去，我們只看重土地的資源屬性，而輕視其資產(chǎn)屬性，因此，在管理體制上，重管理、輕經(jīng)營。顯然，國有土地價值的體現(xiàn)需要經(jīng)營，民營企業(yè)的發(fā)展和壯大更需要土地經(jīng)營，不僅其自身要有土地經(jīng)營的理念，更需要政府土地經(jīng)營的外部大環(huán)境。這里，企業(yè)土地經(jīng)營是解決如何發(fā)揮企業(yè)土地的最大利用價值問題，政府土地經(jīng)營則是關系到包括民營資本在內(nèi)的非公有經(jīng)濟能否公平進入土地市場的問題。況且，企業(yè)土地的價值能否得到最大限度的體現(xiàn)，還依賴于政府土地經(jīng)營的大環(huán)境。

2.民營企業(yè)發(fā)展對土地資產(chǎn)經(jīng)營提出新的要求

20世紀80年代以來，我國土地管理實行“無償、無期限、無流通”的“三無”政策，但民營企業(yè)不在劃撥對象之列。1987年，深圳敲響了土地拍賣的第一錘，催發(fā)了走向土地有償使用制度的第一次革命，民營企業(yè)成為土地使用權的主體，并逐步成為我國市場經(jīng)濟的重要組成部分。新時期如何建立適合國民經(jīng)濟發(fā)展的新的土地制度，即如何經(jīng)營土地、如何經(jīng)營城市，成為各級政府和土地管理部門的重要課題。如果說第一次革命解決了土地是否可以成為商品的問題，第則是解決如何經(jīng)營商品包括商品如何流通的問題。作為城市土地經(jīng)營的主體之一，民營企業(yè)對政府在城市土地經(jīng)營方面提出新的要求：

（1）制定切實可行、長期穩(wěn)定的規(guī)劃。計劃經(jīng)濟時代，政府對土地的控制手段主要是計劃和審批，而在市場經(jīng)濟條件下，政府調(diào)控土地市場是依靠土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用計劃。一方面，規(guī)劃的切實可行有利于保護包括民營企業(yè)在內(nèi)的各類企業(yè)的利益；另一方面，規(guī)劃的長期穩(wěn)定也有利于企業(yè)制定相應的長期發(fā)展規(guī)劃。

（2）建立規(guī)范統(tǒng)一的土地市場。土地交易市場是經(jīng)營土地的重要場所，也是政府對土地市場實施有效管理的場所。政府必須制定市場交易的制度和規(guī)則，采取措施來保證土地交易的合法性和安全性。一為民營企業(yè)構筑土地交易公平競爭的平臺；二是集中交易，提高土地成交率；三是確保土地交易安全性；四是根據(jù)土地市場價格的波動提出穩(wěn)定地價的具體措施，保護民營企業(yè)的利益。

（3）建立和完善土地儲備機制，保證土地流通環(huán)節(jié)暢通。民營企業(yè)發(fā)展需要土地資源的支持，土地資源的稀缺性要求政府加強土地儲備的力度，以充足的土地資源調(diào)節(jié)土地供求關系，并在瞬息萬變的市場中，保證土地流通環(huán)節(jié)暢通。

（4）建立公開的信息平臺。市場經(jīng)濟條件下，信息就是財富，信息就是生產(chǎn)力。政府制定的國民經(jīng)濟發(fā)展計劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃、城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用和供應計劃等重要政務信息是民營企業(yè)制定長期發(fā)展計劃的重要依據(jù)，政府必須盡早予以公布，并保持一定的連續(xù)性。

3.土地經(jīng)營機制促進民營企業(yè)發(fā)展

城市土地經(jīng)營運行機制的確立為民營企業(yè)的發(fā)展營造了公平有序的土地要素市場環(huán)境，具體表現(xiàn)為：

（1）為民營企業(yè)提供與其他所有制企業(yè)公平競爭的環(huán)境。土地交易市場的建立，改變了過去土地供應實行以協(xié)議出讓方式為主、招標拍賣為輔的雙軌制，為包括民營經(jīng)濟在內(nèi)的各種所有制經(jīng)濟創(chuàng)造了公平競爭的政策環(huán)境，給予了民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)相同的服務待遇，讓民營企業(yè)與國有經(jīng)濟和外資等其他所有制企業(yè)在土地等要素使用方面享有同等待遇，處于平等地位。

（2）民營經(jīng)濟的體制優(yōu)勢在競爭中得到充分體現(xiàn)。民營經(jīng)濟產(chǎn)權明晰、機制靈活、具有旺盛生命力的特性，使它天然成為市場經(jīng)濟的主體。在土地交易領域，民營企業(yè)的低成本運作、高效管理、機制靈活的優(yōu)勢得到充分體現(xiàn)，在土地交易市場激烈競爭中屢戰(zhàn)屢勝。據(jù)統(tǒng)計，深圳土地交易市場成立以來，民營企業(yè)累計競得土地75萬平方米，占總成交土地41%；廈門市目前最大的房地產(chǎn)開發(fā)項目——蓮坂舊城改造也是由本市的一家民營企業(yè)通過競爭中標的。

（3）為民營企業(yè)的發(fā)展壯大提供更多土地資源。一個集中的市場，聚集了大量的供求信息，解決了民營企業(yè)土地信息瓶頸的問題，促進土地與民營資本的有機結(jié)合。另一方面，由于歷史原因，大量未開發(fā)的存量土地由國有企業(yè)掌握，通過土地交易市場的積極引導，存量土地入市，解決了民營企業(yè)土地資源貧乏的瓶頸問題。

（4）為民營企業(yè)的發(fā)展贏得時間。實施城市土地經(jīng)營策略后，所有土地的前期審批手續(xù)由政府相關部門協(xié)商解決，民營企業(yè)通過市場獲得土地后，即可進行開發(fā)。由于省去了中間審批環(huán)節(jié)，贏得了寶貴的開發(fā)時間。

（5）降低交易門檻，盤活民營企業(yè)資產(chǎn)。由于多種原因，部分擁有土地資源的民營企業(yè)無開發(fā)能力，而企業(yè)正常運作或調(diào)整產(chǎn)業(yè)機構需要大量資金。土地交易市場建立后，有限度地放開了土地交易條件，允許未達到投資開發(fā)條件的土地使用權在場內(nèi)交易，降低了交易門檻，加速了民營企業(yè)土地資本的套現(xiàn)，解決了資金瓶頸問題。

（6）為民營企業(yè)長期發(fā)展提供信息資源。城市土地經(jīng)營的特征之一就是信息公開，不僅要求交易信息公開，同時要求政府政務信息和發(fā)展規(guī)劃信息公開。政府部門定期公布的中長期發(fā)展規(guī)劃和土地供求信息，有助于民營企業(yè)根據(jù)政府計劃結(jié)合本企業(yè)發(fā)展制定長期計劃。

三、城市土地管理與民營經(jīng)濟發(fā)展的科學定位

目前，在我國城市土地管理實踐中，因政府管理（服務）土地市場的職能（功能）不到位及相關法制建設、運行的不健全、不規(guī)范，全國土地市場秩序還存在不少混亂現(xiàn)象，民營經(jīng)濟的發(fā)展也因此受到制約。顯然，在政府政策的支持下做強做大民營經(jīng)濟是中國經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)展的關鍵所在。那么，如何就城市土地管理與民營經(jīng)濟發(fā)展做出科學定位呢？

1.依法行政、加強服務

就管理主體——政府而言：

（1）依法行政，行為端正，以經(jīng)受各類經(jīng)濟成分的監(jiān)督和市場的考驗。

（2）由傳統(tǒng)行政向規(guī)劃和經(jīng)營轉(zhuǎn)變，面向未來，重視創(chuàng)新、目標和戰(zhàn)略，注重顧客導向，提供回應，滿足民營經(jīng)濟發(fā)展的要求和愿望。

（3）配備、培養(yǎng)相關的人才，管理到位，各種市場交易的信息才能收集起來，才能對市場進行客觀的分析，做出準確的預測。

2.加強與完善合同管理方式的運用

就政府管理方式而言，必須強化政府供地的整體統(tǒng)一性，把大部分需要政府審批的事項集合在供應環(huán)節(jié)和供地合同中。戴維.奧斯本和特德.蓋布勒說過，“簽訂合同是公共組織可以選擇的最困難的方法之一，因為起草合同和監(jiān)督合同需要高超的技能?！?主要涉及“起草合同、符合招投標的法律要求、制定適當?shù)目冃дf明書、適當?shù)乇O(jiān)督合同、鼓勵競爭、避免過分依賴承包商”4等方面。具體地說，必須注重對合同起草、簽訂、履行諸環(huán)節(jié)的連續(xù)管理與追蹤控制。

（1）在合同起草、簽訂方面，必須充分吸收項目相關群體和專業(yè)人士的意見，確保投標的科學性、公開性、競爭性；對投標商的資信、實力及項目成本費用、業(yè)績質(zhì)量、預期收益等信息要有可靠的把握和準確的預測；合同條款盡可能全面、細致、明確。

（2）在合同履行方面，必須賦予土地管理部門及相關政府主管部門對合同條款、合同履行的解釋、監(jiān)管、制裁權利，保證合同目的按質(zhì)、按量、按時完成。

（3）在合同規(guī)范方面，必須采取相應措施——在合同中同樣為土地管理部門及相關政府主管部門設定一些必須履行的程序性義務，這主要體現(xiàn)在協(xié)商制度、聽政制度、公開制度、說明理由制度、回避制度、教示制度等一系列制度的規(guī)定上——對政府擁有的主導性權利進行有效的約束，以保證政府的合同管理行為不致蛻變?yōu)閱畏降男姓钚袨椤?/p>

3.建構廉潔高效、平等透明、規(guī)范有序、良性互動的土地管理運行體系

就土地管理機制而言，必須以土地有形市場（土地交易中心）的建立和完善為契機，加強系統(tǒng)內(nèi)外、公私部門的學習、交流、合作，加快相關法律、法規(guī)的修改、制訂、出臺，真正確立起廉潔高效、平等透明、規(guī)范有序、良性互動的土地管理運行體系。應該說，土地交易中心的建立，不僅可以充分發(fā)揮市場配置土地資源的作用，同時也有利于推動政府土地管理的依法行政和廉政建設。未來五到十年，我國將在更大范圍、更深層次上參與經(jīng)濟全球化進程，土地資產(chǎn)合理配置的范圍將大幅度地拓展，經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整戰(zhàn)略的不斷實施也會對城市土地資產(chǎn)管理運作提出更高的要求。

4.面向未來、苦練內(nèi)功

在經(jīng)歷了市場經(jīng)濟大潮洗禮和精神文明建設提升后，民營企業(yè)的經(jīng)營理念、管理水平和發(fā)展速度得到相應的完善與提高。進一步說，面向未來、練好內(nèi)功是民營企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力與可靠依據(jù)。

（1）拓展投資領域，加大投資力度，提高科技含量，不斷增強資源整合能力。具體地說，必須從零售商業(yè)、飲食、服務、修理等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分離出來，把二次創(chuàng)業(yè)的目標鎖定在電子信息、生物工程、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等知識、科技含量較高的領域。

（2）提高內(nèi)部管理水平，融入社會的經(jīng)濟環(huán)境和文化氛圍，走與國際接軌之路。

（3）吸引、儲備、培養(yǎng)懂得國際慣例和競爭法則的人才，為企業(yè)發(fā)展增強后勁。

參考文獻：

1.[美]戴維.奧斯本、特德.蓋布勒：改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門，上海譯文出版社，1996.

2.Farnham.D.andHorton.S.ManagingTheNewPublicServices,London：MacmillanPress,1996.

3.[美]R•科斯、D•C•諾斯等：財產(chǎn)權利與制度變遷，上海三聯(lián)書店，1994.

4.陸紅生、王秀蘭：土地管理學，中國經(jīng)濟出版社，2000.

5.譚術魁：中國城市土地市場化經(jīng)營研究，中國經(jīng)濟出版社，2001.

6.鄭學益：北京大學中國企業(yè)家班論壇：民營中小企業(yè)發(fā)展新思路，中國工商聯(lián)合出版社，2001.