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目前，中國處于社會轉型的關鍵時期，然而，我國的法律體系存在很多漏洞，各方各面并不完善。特別是行政管理領域，涉及的問題比較廣泛和復雜，這就讓行政法律法規(guī)在社會關系的調整方面處于一種千頭萬緒的狀態(tài)。照目前的形勢來看，隨著科學技術的發(fā)展以及社會分工的細化，由立法機關制定的法律法規(guī)并不能很好地適應復雜和不斷變化的行政事項，作出的規(guī)定往往并不完善。

一、行政自由裁量權的相關概述

（一）行政自由裁量權的概念

什么是行政自由裁量權?學者們的解釋是不一樣的。一些學者認為，自由裁量權是行政主體在法律規(guī)定的范圍內自行判斷、自行選擇和自由決定，從而作出公正而適當?shù)木唧w行政行為的權力而有的學者認為，行政自由裁量權是行政機關在職權范圍內，或者在法規(guī)無明文規(guī)定亦無習慣法可循，或者在法律法規(guī)的授權下由行政機關以自由判斷作出適當處理的權利。

總結上述學者的觀點，我認為，行政自由裁量權是指行政機關在法律法規(guī)的原則和范圍內，根據(jù)法律法規(guī)和行政的目的和精神，自我尋求最佳結合點，確定事實和法律，并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權力，具體表現(xiàn)為行政行為的范圍，方式，類型，規(guī)模，權限等選擇權。

（二）行政自由裁量的特點

首先，行政自由裁量權是一種相對自由的選擇權。在法律法規(guī)的授權范圍內，行政機關擁有了自由決定管理某項事物的權利，但這種自由必須受到合理性和合法性的約束。因此，我們可以得出結論，行政自由裁量權中的自由并不是絕對的，它的行使必須受到法律法規(guī)的限制和約束。

其次，行政自由裁量權具有特殊性。行政自由裁量權只能在特定的情況下使用，是針對個案進行的，不能推而廣之，不具有普遍約束力。這主要是由自由裁量權裁量事項內容的多樣性、性質的復雜性造成的。

最后，行政自由裁量權具有法定性。行政自由裁量權來源于法律法規(guī)的直接規(guī)定，法律法規(guī)授予行政機關以自由裁量的方式，可以是明示的方式，也可以是默示的方式，它的存在必須是以法律法規(guī)的規(guī)定為前提，否則自由裁量權的行使是無效的，是違法的。

二、我國行政自由裁量權法律控制制度存在的問題

（一）法律規(guī)范過于籠統(tǒng)

目前，我國立法條件相對不成熟，法律法規(guī)只是在形式上賦予了行政機關自由裁量權，讓行政機關可以解決一些簡單的行政問題。另外，行政自由裁量權在立法的語義上也顯得含糊不清，缺乏標準的具體執(zhí)行措施，在設定行政處罰上，處罰幅度也不完善。例如《海洋環(huán)境保護法》第八十七條中的處罰規(guī)定，由國家海洋行政主管部門予以警告，并根據(jù)造成或者可能造成的危害成果，處十萬元以上一百萬元以下的罰款。此規(guī)定的處罰幅度就顯得比較大了。

（二）缺乏有效限制的程序規(guī)范

控制和規(guī)范自由裁量權主要依靠的是行政程序法。然而，我國的行政程序法一直不完整，盡管可以在法律法規(guī)中看到部分有關程序的法律法規(guī)，但是，這些程序法規(guī)僅僅是零零散散的，并沒有強勁的法律約束力。此外，現(xiàn)有行政程序的設計在很多方面不合理。行政自由裁量權被濫用的一個重要原因就是程序建設環(huán)節(jié)上的薄弱。大量事實也證明，行政自由裁量權的濫用和公民合法權益的被侵犯，主要原因就是行政機關及其工作人員違反相關行政程序方面的法律法規(guī)。

（三）司法監(jiān)督的范圍有限

目前，根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或其他組織只有在認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益時，才有權依法向人民法院提起訴訟，而人民法院只是對具體行政行為進行審查，而不考慮抽象行政行為。事實上，由于抽象行政行為濫用對象的不確定性和涉及范圍的廣泛性，造成的損害在一定程度上比具體行政行為更為嚴重。

（四）司法審查標準粗糙

篇2

論文摘要：森林病蟲害每年給我國造成的直接經濟損失達數(shù)十億元,對生態(tài)環(huán)境的破壞更是難以估量。近年來，全國各地森林病蟲害時有發(fā)生，危害極為嚴重：一是危險性森林病蟲害擴散蔓延迅速，對我國森林資源和自然景觀構成巨大威脅。二是常發(fā)性森林病蟲如松毛蟲、森林鼠、光肩星天牛、黃斑星天牛等害蟲發(fā)生面積居高不下，總體上呈上升趨勢。三是偶發(fā)性森林病蟲害大面積暴發(fā)。做好森林病蟲害的監(jiān)測工作是決定我國森林群體健康成長的有利保障。

森林病蟲害每年給我國造成的直接經濟損失達數(shù)十億元,對生態(tài)環(huán)境的破壞更是難以估量。由于社會經濟和科技發(fā)展的局限性,過去人們在控制森林病蟲災害的過程中,總存在著被動抗災的思想意識,往往在森林病蟲害暴發(fā)成災后,再籌集巨額資金救災?！渡植∠x害防治條例》中提出了"預防為主,綜合治理"的方針。"綜合治理"是一項復雜的系統(tǒng)工程,涉及到與森林病蟲害發(fā)生發(fā)展相關的諸方面因素,但其核心內容還是落實在"預防"上,怎樣預防災害?除了營造穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng),提高林分的自控能力外,從森防理論角度來看,是要在森林病蟲害的增殖初期就采取有效的控制措施,防御大災形成。要達到預防災害的目的,認真做好森林病蟲害的監(jiān)測預報工作是關鍵,只有及時、準確地掌握森林病蟲害的發(fā)生發(fā)展動態(tài),才能適時做出正確的防治決策,采取有效的防治措施,達到治早、治小的目的。

一、森林病蟲害的監(jiān)測要素分析

要做到及時、準確地監(jiān)測和預報,必須把握時間、空間和人三大要素。

1、時間要素

把握好監(jiān)測預報的時間有兩個層面的作用。一是直接影響測報的準確性。按照森林病蟲的生長發(fā)育規(guī)律,要在一定的時間區(qū)域和適宜的自然條件下,才表現(xiàn)出可視癥狀或前兆特征。如黃脊竹蝗產卵地調查,可行的時間區(qū)間在9月至次年5月,而在每年的10月左右于竹林中查找竹下盤枝條受害嚴重、地上可見到竹蝗尸骸(如頭殼、前胸背板、足后腿節(jié)等)的地段進行調查,則可以大大提高調查的準確性和效率。過早這些特征尚未出現(xiàn)或不顯著,而過晚這些特征又可能自然消失,使之難以分辨。二是森林病蟲害監(jiān)測預報有很強的時效性,尤其是暴發(fā)性害蟲,如松毛蟲、竹縷舟蛾等,如果不能根據(jù)準確的調查和在當?shù)氐陌l(fā)生規(guī)律及時發(fā)出預報,并采取有效的措施,在較短的時間內就能造成大面積的災害。因此,掌握病蟲的生物學特性及其在當?shù)氐陌l(fā)生發(fā)展規(guī)律,適時進行病蟲情調查是做好測報的關鍵。

2、空間要素

從空間上來說病蟲的發(fā)生與自然環(huán)境條件密切相關。在森林害蟲防治中有一個"蟲源地"的概念,即每一個發(fā)生周期或大多數(shù)發(fā)生周期都起源于數(shù)個相對穩(wěn)定的小面積地域,這些地域上害蟲種群的動態(tài)往往是監(jiān)測預測的重要依據(jù),是預報的敏感地帶。根據(jù)長期積累的調查資料和觀測經驗,找準"蟲源地",設立固定調查樣地,定期觀測調查,既能為掌握害蟲在當?shù)氐陌l(fā)生規(guī)律積累有用的資料,又能提高測報的準確性和工作效率,事半而功倍。現(xiàn)在有人從地理生態(tài)學、景觀生態(tài)學的角度來研究害蟲種群的發(fā)生發(fā)展規(guī)律,希望找出害蟲種群變動與地理景觀之間的關系。這方面的研究成果將有助于提高選擇觀測調查點的科學性和機動性。

3、人的要素

首先,社會對監(jiān)測預報工作在預防森林病蟲災害中的重要作用應該有一個清楚的認識,投入足夠的資金,采取嚴格的組織管理措施,這是最重要也是目前最薄弱的一個方面。

其次,對森林病蟲害監(jiān)測預報工作者的素質有較高的要求。專職測報員既要有較高的專業(yè)技術水平,在昆蟲學、植物病理學、生態(tài)學、調查統(tǒng)計學等方面有足夠的知識儲備,又要具備良好的跨學科綜合能力,氣象學、系統(tǒng)控制論、仿真動力學、網絡信息技術等學科的綜合運用是森林病蟲監(jiān)測預報做到"耳聰目明"的基礎。現(xiàn)代科學技術發(fā)展很快,為提高測報技術水平帶來了便利,要有跟蹤新技術發(fā)展并能將之應用于工作中的能力;還要有豐富的經驗積累,這是發(fā)揮創(chuàng)造力的平臺。既有高度的事業(yè)責任感,又有吃苦耐勞的敬業(yè)精神。

第三,林農觀測森林病蟲害的發(fā)生動態(tài)占有很大的時間和空間優(yōu)勢。讓林農掌握森林病蟲害監(jiān)測預報基本知識,建立林農報告森林病蟲情獎勵制度,充分發(fā)揮林農的積極性,就能形成一張巨大的、嚴密的、高效的實時監(jiān)測網。目前,各級政府和主管部門對森林病蟲害監(jiān)測預報工作對預防災害的貢獻率的認識還未達到應有程度。要轉變"災來救災"的意識,將防御災害工作的重點轉移到"預防為主"的軌道上來還需要全社會的努力。

二、森林病蟲害的控制措施

近半個世紀來，森林病蟲害的防治取得了長足的進步，但也面臨著許多新問題。化學防治以產生目標生物的抗藥性、誤殺天敵生物以及污染環(huán)境等問題備受批評。

生物防治以能克服上述缺點而被寄予厚望，也取得了一些成績，不過仍有許多缺陷，如缺少人工施放的天敵生物種群持續(xù)存在的生態(tài)學動態(tài)證據(jù)，生物防治的研究者考慮更多的是食物鏈而不是食物網絡的關系等等，在森林病蟲害的生物防治方面，沒有實質性的進展，也沒有成功的事例表明在人工的或人工干預的森林生態(tài)系統(tǒng)中，建立了對森林病蟲害控制持續(xù)有效的天敵生物種群。

由于生物防治的步履維艱，加上相關學科發(fā)展的推動，抗病抗蟲選種、育種的研究形成了熱點。特別是隨著生物工程技術的進步，DNA(基因)重組技術突破了遠緣雜交不親和性的困難，為抗性育種開辟了新的途徑。

對于現(xiàn)有的、具有一定生態(tài)系統(tǒng)性的人工林，采取改造提高其自我調控病蟲災害的能力，運用對環(huán)境和其它有益物種的生存和發(fā)展影響較小的各種措施，將有害生物控制在生態(tài)和經濟效益可接受(或允許)的低密度，并在時空上達到持續(xù)控制的效果。對于現(xiàn)有的、不具有生態(tài)系統(tǒng)性的人工林，采取以基因工程為主的技術措施，培育適應立地生態(tài)環(huán)境的抗性樹種，逐漸取代現(xiàn)有弱抗性或抗性衰退、喪失的樹種。對于將有的人工林，采取生態(tài)控制的策略，從造林開始就將病蟲災害的自我控制作為和高質高產同等重要的目標，以期得到自組織的人工林生態(tài)系統(tǒng)，將有害生物控制在生態(tài)和經濟效益可接受(或允許)的低密度，并在時空上達到持續(xù)控制的效果。

因此，森林及樹木病蟲災害的生態(tài)控制技術和遺傳(基因)控制技術是實現(xiàn)我國森林保護策略轉移和扭轉被動局面的關鍵技術。

生態(tài)控制的原理在于系統(tǒng)生態(tài)學。一個生態(tài)系統(tǒng)內，物種之間協(xié)同進化，不同種的有機體或亞系統(tǒng)協(xié)調共生、互惠互利，和諧高效利用系統(tǒng)的能量，系統(tǒng)中的所有生物都占領著一切可利用的生態(tài)位、攝取一切可利用的能量，從而形成最佳的物流與能流狀態(tài)，使整個系統(tǒng)表現(xiàn)出高效和諧的持續(xù)發(fā)展。在這種協(xié)同進化過程中，物種常表現(xiàn)出抗逆性和變異性，這些抗逆性和變異性的基礎來源于物種基因的調控表達和變異。因此，自然森林生態(tài)系統(tǒng)中各種組分形成的各級結構具有自我協(xié)調、自我組織、自我維持的穩(wěn)定機制，這種機制構造了系統(tǒng)的自我調節(jié)功能，從而起到對病蟲災害的可持續(xù)控制。

遺傳控制得以實施的基礎是以基因工程為主導的現(xiàn)代育種技術。從林木或其它動植物體內定位到抗病、抗蟲基因，并將其克隆、轉入到林木體內，表達出對特定或大多數(shù)病蟲害的持續(xù)高抗性。目前，涉及遺傳轉化的樹種已達9科19屬近30種。一些重要的樹種如楊樹、歐洲落葉松等已獲得了轉基因植株。在報導的林木基因工程的目的基因中，抗性基因的種類最為豐富，包括了抗蟲基因、抗病基因、抗鹽基因、抗寒基因以及抗除草劑基因。

對于客觀上具有或可能出現(xiàn)一定演替過程、形成一定自組織性而具有一定程度自我調控病蟲災害的功能的人工林生態(tài)系統(tǒng)，其病蟲災害生態(tài)控制的研究趨勢是：從喬、灌、草及農作物多植物種合理配置人手，提高系統(tǒng)內的生物多樣性，改造現(xiàn)有林和營造混交林，為系統(tǒng)的演替過程構建初始可啟動狀態(tài)，使其伴隨演替過程逐步最大程度地實現(xiàn)自組織性，從而形成一定程度的抗逆補償功能和自我調控病蟲災害功能。

參考文獻：